II OSK 1901/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 812/22 w sprawie ze skargi G. [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 lipca 2022 r., nr WI-I.7840.3.113.2022.TK w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz G. [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 812/22 na skutek skargi G. [...] S.A. z siedzibą w G. (inwestor) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 lipca 2022 r., nr WI-I.7840.3.113.2022.TK w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Powyższą decyzją Wojewoda Pomorski, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr RAAII.6740.5.28.2021.BB-1403/dz.233B21, odmawiającą na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej pr.bud.) zmiany na wniosek inwestora pozwolenia na budowę i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, c.o., c.w.u., wentylacji mechanicznej, elektryczną, teletechniczną, drenażem opaskowym i murami oporowymi w zespole osiedla "[...]", przy ul. [...] (obecnie [...]) w [...], dz. nr [...], obręb [...] [...]. Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku złożył organ, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów i zastosował określone w ustawie p.p.s.a. środki kontroli legalności, a w konsekwencji uchylił zaskarżone rozstrzygniecie, choć postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad polegającą na naruszeniu tak prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Z kolei w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez "jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" polegające na naruszeniu art. 36a ust. 1 i 3 w związku z art. 35 ust. 1 pr.bud. i § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 57 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r. poz. 1065; dalej rozporządzenie) poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku zaprojektowania (do już istniejących) dodatkowych okien w danym pomieszczeniu, okna takie nie powinny spełniać kryteriów zapewniających odpowiednie doświetlenie pomieszczenia, z uwagi na istnienie w tym samym pomieszczeniu innych okien już wcześniej zaprojektowanych, objętych pierwotnym pozwoleniem na budowę, które zapewniają wymagane parametry doświetlenia, co winno zmierzać do zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zamiennego, gdy tymczasem sprawdzeniu w zakresie spełnienia warunku przesłaniania podlegają wszystkie okna pomieszczenia przesłanianego i wszystkie z nich winny spełniać warunki określone w tym przepisie; warunek naturalnego oświetlenia pomieszczeń uznaje się za spełniony dopiero wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną wszystkie warunki określone w pkt. 1 i 2 § 13 ust. 1 rozporządzenia, nie zaś jak przyjął Sąd - gdy warunek przesłaniania spełniają tylko te okna, które jednocześnie zapewniają spełnienie warunku z § 57 ust. 2 rozporządzenia. Inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego. Oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 wskazanej ustawy przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w rozpoznawanym środku zaskarżenia zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się - innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy). Norma wynikająca z tego przepisu jest normą o charakterze "wynikowym", regulującą jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. niezbędne było wskazanie naruszenia innych przepisów, którym Sąd uchybił. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zależy od tego, czy sąd kasacyjny stwierdzi naruszenie prawa materialnego. Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 36a ust. 1 i 3 w związku z art. 35 ust. 1 pr.bud. i § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 57 ust. 2 rozporządzenia, najpierw należy odnieść się do kluczowej dla wyniku tej sprawy kwestii zapewnienia w planowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, objętym wnioskiem spółki o zmianę pozwolenia na budowę, wymogu naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych. Przepis § 13 rozporządzenia dotyczy zasad zachowania minimalnych odległości pomiędzy budynkami w celu umożliwienia dostępu dla naturalnego oświetlenia do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, natomiast § 57 rozporządzenia określa minimalne powierzchnie okien w stosunku do wielkości pomieszczenia. Przywołane regulacje dotyczą wszystkich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi z wyjątkiem przypadków wskazanych w rozporządzeniu oraz ewentualnych odstępstw. Zarazem § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia określa lokalizację wierzchołka kąta (usytuowanie w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego), jego wartość (60°) oraz warunek nieprzesłaniania zarówno przez część tego samego budynku jak i inny obiekt przesłaniający. W rozpoznawanym środku zaskarżenia Wojewoda Pomorski stoi na stanowisku, że sprawdzeniu pod kątem zgodności z przepisami § 13 rozporządzenia podlegają wszystkie okna pomieszczenia przesłanianego i wszystkie winny spełniać warunki określone w tym przepisie. Warunek naturalnego oświetlenia pomieszczeń uznaje się bowiem za spełniony dopiero wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną wszystkie warunki określone w jego pkt 1 oraz w pkt 2. Niezależnie zatem od tego, czy okna zaprojektowane w pierwotnie zatwierdzonym projekcie budowlanym spełniają warunki właściwego naturalnego oświetlenia pomieszczeń, to nowe, dodatkowe okna przewidziane w projekcie zamiennym, również winny spełniać wymogi określone. Ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić, gdyż nie wynika z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeśli część okien w pomieszczeniu zapewnia wymagania nałożone § 13 ust. 1 pkt 1 i § 57 rozporządzenia, to ta ich ilość winna spełniać wymagania zachowania odległości od innych obiektów. Pozostałe, w tym przypadku nowo projektowane okna nie muszą już ich spełniać, gdyż pomieszczenie ma zapewniony warunkami dostęp do światła dziennego. Rozszerzająca interpretacja wskazanych regulacji, a takiej dokonały organy nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie, nie znajduje podstaw prawnych. Omawiane warunki mówią o doświetleniu pomieszczeń, a nie zapewnieniu dostępu światła poprzez wszystkie okna do pomieszczenia. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę na korelację § 13 i § 57 rozporządzenia i wywnioskował, że wystarczy aby warunek przesłaniania z § 13 spełniały jedynie te okna, które zapewniają odpowiednie oświetlenie dzienne pomieszczenia określone w § 57 rozporządzenia. Wniosek taki można wysnuć z treści § 57 rozporządzenia gdzie wskazuje się, że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi nie będzie miało dostępu do oświetlenia naturalnego (dziennego), jeżeli stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi będzie wynosić mniej niż 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - będzie wynosić mniej niż 1:12. W § 13 rozporządzenia wskazano natomiast odległość od innych obiektów, która powinna umożliwić dostęp w pomieszczeniu do oświetlenia naturalnego (dziennego), a więc takiego, które zapewnić mają okna wskazane w § 57 rozporządzenia. W kontekście tego przepisu trafnie zauważył, że dotyczy on powierzchni wszystkich okien, jakie znajdują się w danym pomieszczeniu, a nie każdego okna z osobna. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w pomieszczeniu można zaprojektować np. dwa duże okna i jedno małe, którego wymiary - liczone jako okna pojedynczego, nie spełniałyby wytycznych zawartych w § 57 ust. 2 rozporządzenia. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. W wykonaniu zobowiązania organu nałożonego postanowieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. inwestor dołączył do zamiennego projektu budowlanego wymaganą analizę przesłaniania z której wynika, że w pomieszczeniu 3.4 o powierzchni 29,09 m2 - oprócz dodatkowego okna 3.4.C, zaprojektowano już wcześniej dwa okna, tj. okno 3.4.A o powierzchni 4,85 m2 oraz okno 3.4.B o powierzchni 1,73 m2 (łączna powierzchnia tych okien to 6,58 m2). Z kolei w pomieszczeniu 4.2 o powierzchni 28,10 m2 - oprócz dodatkowego okna 4.2.C - zaprojektowano pierwotnie dwa okna - 4.2.A o powierzchni 4.85 m2 i 4.2.B o powierzchni 1,73 m2 (łączna powierzchnia tych okien to 6,58 m2). Powierzchnia okien 3.4.A i 4.2.A jest większa niż wymagane w § 57 ust. 2 rozporządzenia minimum tj. 1/8 powierzchni pomieszczenia. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r. zatwierdził w projekcie budowlanym, którego zmiany domaga się inwestor, usytuowanie w pomieszczeniach 3.4 i 4.2. okien oznaczonych symbolami 3.4.A, 3.4.B oraz 4.2.A i 4.2.B, jako spełniające wymogi § 57 ust. 1 i § 93 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego zaprojektowanie dodatkowych okien w obrębie aneksów kuchennych pokoi dziennych dla lepszego przewietrzania pomieszczeń 3.4.C (w pomieszczeniu 3.4) i 4.2.C (w pomieszczeniu 4.2.) niespełniających wymogów § 13 ust. 1 lit. a rozporządzenia, nie mogło stanowić podstawy do odmownego załatwienia wniosku inwestora o zmianę pozwolenia na budowę z dnia 29 czerwca 2021 r. i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 pr.bud. W konsekwencji nie można przyjąć, aby Sąd I instancji kontrolując decyzję Wojewody Pomorskiego dopuścił się naruszenia art. 36a ust. 1 i 3 w związku z art. 35 ust. 1 pr.bud. i § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 57 ust. 2 rozporządzenia, w opisany przez autorkę skargi kasacyjnej sposób. Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.