II OSK 190/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 264/21 w sprawie ze skargi Miasta B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. L. na rzecz Miasta B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 264/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta B. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: "Kolegium") z [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. (dalej: "Prezydent") z [...] lutego 2014 r., nr [...], w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającej na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół nr [...] w B. dla ww. placówki i uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]" na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w B.: 1. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium, 2. zasądził od Kolegium na rzecz Miasta B. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. L., zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez jedynie pozorne sprawowanie kontroli nad działalnością administracji publicznej, podczas gdy Sąd pierwszej instancji całkowicie pomija fakt wydania decyzji dot. lokalizacji inwestycji celu publicznego z rażącym naruszeniem prawa, co z kolei pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem spoczywającym na sądzie administracyjnym, zgodnie z którym ma za zadanie sprawować kontrolę w szczególności pod względem zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy administracji publicznej; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, bez uwzględniania, że decyzja dotycząca lokalizacji inwestycji celu publicznego została pierwotnie zaskarżona w terminie krótszym aniżeli 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, co zaś ma wpływ na sposób obliczania ww. terminu, albowiem późniejsze rozstrzygnięcia wydawane w sprawie nie musiały zapaść w zakreślonym terminie ustawowym, aby możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez ich nieuwzględnienie i błędne stwierdzenie, że wydana w sprawie decyzja dot. lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana w trybie właściwym dla wydania tego typu decyzji, co ma uniemożliwiać stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy elementy natury technicznej ww. decyzji mają znaczenie jedynie uboczne, albowiem nadrzędną kwestią przy ocenie naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji jest ustalenie, czy faktyczne przeznaczenie lokalizacji odpowiada definicji celu publicznego; 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy pełnomocnikowi strony nie zostało doręczone pismo w sprawie, zaś otrzymała je bezpośrednio strona, zachodzi przesłanka nieważności postępowania, podczas gdy cytowany wyżej przepis wprost stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, bez uregulowania kwestii ewentualnej nieważności doręczenia bezpośrednio do strony, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło, albowiem stronie zapewniono możliwość czynnego udziału w sprawie, co zresztą czyniła składając kolejne pisma procesowe; 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez nierespektowanie wytycznych formułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2719/16, bezpośrednio dotyczących dalszego prowadzenia niniejszego postępowania; 6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że decyzja Prezydenta z [...] lutego 2014 r., nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art 6 pkt 6 u.g.n., jak również art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i tym samym poprzez uznanie, że sporna inwestycja jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania tryb postępowania przewidujący wydanie decyzji o takim charakterze, jako że prowadzi do rażącego naruszenia ww. przepisów prawa; 7. błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu, że Kolegium dokonało jedynie subiektywnej oceny, czy naruszenie prawa ma w niniejszej sprawie charakter rażący, podczas gdy Kolegium, kierując się wytycznymi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2018 r. szczegółowo odniosło się do kwestii oceny rażącego naruszenia prawa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Kolegium, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. 3. W piśmie z [...] grudnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Miasto B. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2719/16, nie sformułowano wiążących ocen co do tego, czy decyzja Prezydenta z [...] lutego 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wręcz przeciwnie, w wyroku tym nakazano Kolegium dopiero zbadanie, czy omówione w tym wyroku wątpliwości interpretacyjne miały charakter rażącego naruszenia prawa (s. 8 uzasadnienia wyroku NSA). Ponadto, przedmiotem rozważań NSA w sprawie II OSK 2719/16 nie była w ogóle kwestia zastosowania art. 53 ust. 7 u.p.z.p. 4.5. Zasadnie wskazał WSA w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] lutego 2014 r. jest wyłączona w świetle art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W takim przypadku art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Innymi słowy, po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nadzoru nie może stwierdzić nieważności takiej decyzji. Jeżeli organ nadzoru dojdzie do przekonania, że decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ogranicza się wówczas do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wystąpienie przez skarżących w dniu [...] września 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] lutego 2014 r., nie miało znaczenia z punktu widzenia biegu terminu wskazanego w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Przepis ten reguluje bowiem nie uprawnienie strony, ale kompetencje organu nadzoru do wydania decyzji stwierdzającej nieważność aktu administracyjnego. Żaden przepis prawa nie wiąże skutków prawnych dla biegu terminu z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. z faktem złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy przyjąć, że biegu terminu z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie przerywa żadna czynność procesowa strony. Termin ten nie może być przywrócony, albowiem jest to termin prawa materialnego, a nadto jest to termin, którego adresatem jest organ nadzoru, a nie termin, do którego zachowania obowiązana jest strona. Termin ten nie może również ulec przerwaniu (możliwości takiej nie przewidział ustawodawca), a jego upływ organ nadzoru jest zobligowany uwzględnić z urzędu. Wykładnię językową i systemową wspiera tu również wykładnia celowościowa – powodem wprowadzenia art. 53 ust. 7 u.p.z.p. było zapewnienie stabilności stosunków prawnych w procesie dotyczącym inwestycji celu publicznego. Wymaga również podkreślenia, że art. 53 ust. 7 u.p.z.p. znajduje zastosowanie również w przypadku, gdy dana inwestycja nie stanowi, w świetle art. 6 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., inwestycji celu publicznego. Istotne jest, że wobec wniosku inwestora zastosowano tryb lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. np. wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2978/15, CBOSA). 4.6. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach skarżący wywodzą, że decyzja Prezydenta z [...] lutego 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art 6 pkt 6 u.g.n. oraz art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W tym kontekście należy, po pierwsze, przypomnieć, że w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Po drugie, jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1894/16, CBOSA). Ponadto, skoro ostateczne decyzje administracyjne korzystają z waloru domniemania legalności tych aktów administracyjnych, a tym samym dowodzenie okoliczności mających doprowadzić do obalenia tego domniemania spoczywa, co do zasady, na tym, kto z tych okoliczności wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14 - CBOSA). W szczególności, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Po trzecie, wady decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1838/16, CBOSA). W tym aspekcie istotne jest również podkreślenie, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest, co do zasady, dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący takie postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1642/19, CBOSA). Konsekwentnie, podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być, co do zasady, zarzuty dotyczące kwestii gromadzenia oraz oceny dowodów. Po czwarte, o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1900/13 CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 132/16, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Prezydenta z [...] lutego 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 6 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 2014 r., celami publicznymi była m. in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. W świetle brzmienia tego przepisu uznanie za cel publiczny inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół nr [...] w B. dla ww. placówki i Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]", nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Kluczowe z punktu widzenia postępowania nadzorczego jest to, że chodzi o inwestycję dotyczącą budynku będącego w posiadaniu szkoły publicznej i mającą służyć dzieciom i młodzieży w ramach zajęć edukacyjnyych i sportowych. Okoliczność, że cel ten ma być realizowany również przez uczniowski klub sportowy, nie przesądza o tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Trzeba tu bowiem zwrócić uwagę na specyfikę tej instytucji, uregulowanej w art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1599). Otóż uczniowski klub sportowy działa na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach, a jego członkami mogą być w szczególności uczniowie, rodzice i nauczyciele. W piśmiennictwie wskazuje się, że uczniowski klub sportowy jest szczególną formą organizacyjną tworzoną jedynie w celu prowadzenia działalności sportowej, dlatego jego cele nie mogą wykraczać poza tę działalność. Uczniowski klub sportowy jest tworzony z myślą o dzieciach/młodzieży uprawiających sport. Tego rodzaju podmioty powstają zazwyczaj przy szkołach, a ich podstawowym celem jest planowanie i organizowanie pozalekcyjnego życia sportowego uczniów - spędzania wolnego czasu przez uczniów polegającego na uprawianiu sportu (por. np. B. Kołaczkowski, B. Sidi Diallo, Kształtowanie się regulacji prawnej zrzeszeń sportowych Poznań 2016, s. 48 oraz A. Ostapski, Zmiana wpisu i odmowa zmiany wpisu do ewidencji uczniowskich klubów sportowych, NZS 2013, nr 1, s. 7). Konsekwentnie, wskazanie w osnowie decyzji Prezydenta z [...] lutego 2014 r., obok Zespołu Szkół nr [...] w B., również Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]", nie stanowiło rażącego naruszenia art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Warto w tym kontekście zauważyć, że chodzi tu o uczniowski klub sportowy działający przy Zespole Szkół nr [...] (zob. wniosek inwestora oraz Statut UKS "[...]" – k. 27 akta administracyjnych). Kończąc wątek braku rażącego naruszenia prawa nie można nie wspomnieć o tym, że skarżący nie wykazali, aby decyzja Prezydenta z [...] lutego 2014 r. wywołała skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wręcz przeciwnie, z akt sprawy wynika, że dzięki tej decyzji zrealizowana zostanie przebudowa, zaniedbanego dotychczas, budynku gospodarczego i przeznaczenie go na zaplecze edukacyjno -sportowe, w tym w ramach zajęć z zakresu kajakarstwa dla dzieci i młodzieży z terenu B. 4.7. WSA w Bydgoszczy zasadnie zwrócił również uwagę na naruszenie przez Kolegium art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że Kolegium istotnie pominęło pełnomocnika Miasta B. radcę prawnego J. B. Kwestia ta nie miała jednak decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wystarczającą podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium było bowiem pominięcie przez ten organ art. 53 ust. 7 u.p.z.p., a także dokonanie wadliwej wykładni i zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 4.8. Zarzut naruszenia "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a." nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Artykuł 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera takich jednostek redakcyjnych jak § 1 i 2. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia. Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; wyrok NSA z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5394/21, CBOSA). 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. 4.10. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.