II OSK 19/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 331/21 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 18 lutego 2021 r. nr SKO.4012.PL/772/20/21 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r., II SA/Lu 331/21, oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej (dalej SKO) z dnia 18 lutego 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2020.293 ze zm.; dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Wójta Gminy Międzyrzec Podlaski z 29 września 2020 r. odmawiającej ustalenia wnioskodawcy warunków zabudowy na rozbudowę parterowego wolnostojącego budynku inwentarskiego - kurnika o część przeznaczoną do chowu ściółkowego kur oraz o część magazynowo - składową, w którym po rozbudowie ulegnie zmianie obsada kur w gospodarstwie rolnym z 21,2 DJP do 38,8 DJP, posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości S., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że ustaliło warunki zabudowy na rozbudowę parterowego wolnostojącego budynku inwentarskiego - kurnika o część przeznaczoną do chowu ściółkowego kur, w którym po rozbudowie ulegnie zmianie obsada kur z 21,2 DJP do 38,8 DJP oraz o część magazynowo- składową, posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości S. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł A. Z. (właściciel nieruchomości sąsiedniej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniesioną skargę. Sąd uznał, że dokonane przez organ odwoławczy ustalenia zarówno w sferze wykładni przepisów prawa materialnego, jak i zgodności postępowania z przepisami procedury administracyjnej uprawniały go do wydania decyzji reformatoryjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie słusznie bowiem SKO uznało, że postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji nie jest dotknięte jakimikolwiek brakami, a podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji są jedynie błędy natury prawnej, związane z wadliwą wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że przepis powyższy stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i inne. WSA podzielił stanowisko SKO, że uchwała Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia 25 października 2017 r. nr XXXIV/248/17 w sprawie Lokalnego Programu Rewitalizacji Gminy Międzyrzec Podlaski na lata 2017-2023, nie jest przepisem odrębnym, na co wskazywał skarżący. Lokalny Program Rewitalizacji nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Uchwała ta ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, którego ustalenia są wiążące wyłącznie dla organów gminy. Regulacja programu nie może bezpośrednio kształtować uprawnień i obowiązków obywateli, jak również nie wynika z niego samodzielna podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych. Skoro zaś Lokalny Program Rewitalizacji nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też jego ustalenia nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej. Dlatego niezasadny jest zarzut naruszenia tego przepisu poprzez nieuwzględnienie zapisów tego aktu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez odmowę jego zastosowania wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż SKO naruszyło przepisy postępowania, tj. następujące przepisy: a) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego albowiem od reformatoryjnej decyzji SKO, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie służy odwołanie w toku instancji; b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż SKO prawidłowo ustaliło R. K. warunki zabudowy na rozbudowę parterowego wolnostojącego budynku inwentarskiego - kurnika o część przeznaczoną do chowu ściółkowego kur, w którym po rozbudowie ulegnie zmianie obsada kur z 21,2, DJP do 38,8 DJP oraz o część magazynowo-składową, posadowionego na działce oznaczonej nr. geod. [...], położonej w miejscowości S.; wszystkie ww. przepisy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem pomimo ww. naruszeń jakich dopuściło się SKO, WSA w Lublinie oddalił skargę; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że naruszenie przepisów jakich dopuściło się SKO uzasadniało uchylenie decyzji w całości; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez odmowę jego zastosowania wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż SKO naruszyło przepis prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie R. K. warunków zabudowy na rozbudowę parterowego wolnostojącego budynku inwentarskiego - kurnika o część przeznaczoną do chowu ściółkowego kur, w którym po rozbudowie ulegnie zmianie obsada kur z 21,2, DJP do 38,8 DJP oraz o część magazynowo-składową, posadowionego na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w miejscowości S., mimo, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe z uwagi na niezgodność z przepisami odrębnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO, reprezentowane przez radcę prawną, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez SKO art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić należy, iż jeżeli w I instancji odmówiono wydania warunków zabudowy, a w II instancji warunki te ustalono, bazując na tych samych dowodach, którymi dysponował organ I instancji, jedynie dokonując odmiennej wykładni stosowanych przepisów, to nie można mówić o naruszeniu przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a., ani o wadliwym zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem II instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z 14 maja 2024 r., II OSK 13030/23, LEX nr 3719558). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał ponadto, że organ nie może unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieszczącego się w granicach art. 136 k.p.a., wówczas powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie zależnie od wyników tego postępowania wydać właściwe rozstrzygnięcie, tj. decyzję (postanowienie) reformacyjną. Jeżeli natomiast organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie mieszczącego się w granicach art. 136 § 1 k.p.a., bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wówczas może wydać jedynie rozstrzygnięcie kasacyjne, nie może natomiast orzekać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3246/18, LEX nr 3054298). W niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności z art. 138 § 2 k.p.a., a zatem zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez SKO było zgodne z prawem. Zaznaczyć przy tym wypada, że na możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organ II instancji w sytuacji, gdy organ I instancji odmówił ich ustalenia, wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 2 sierpnia 2022 r., II OSK 1413/22, LEX nr 3400201; z 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19, LEX nr 2866126; z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Sąd I instancji słusznie uznał za prawidłową dokonaną przez SKO – odmienną od przeprowadzonej przez organ I instancji – ocenę uchwały Rady Gminy w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Rewitalizacji Gminy, polegającą na uznaniu, że nie ma ona wpływu na inwestycję objętą wnioskiem. Uzasadnione jest bowiem stanowisko, że uchwała podjęta w sprawie Lokalnego Programu Rewitalizacji Gminy nie jest aktem prawa miejscowego i ma charakter jedynie aktu kierownictwa wewnętrznego. Nie można w tej sytuacji uznać, by w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W konsekwencji powyższego nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., ponieważ w przedstawionych wyżej okolicznościach rozpoznawanej sprawy oddalenie skargi przez Sąd I instancji było prawidłowe. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.