II OSK 1896/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt lll SAB/Wr 154/23 w sprawie ze skargi M. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1) uchyla punkt III zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 154/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony skarżącej (pkt I); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III); przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.200 zł (pkt IV) oraz zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M. O. (dalej: "skarżący" lub "cudzoziemiec"), reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego Z. O., złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ") w dniu 11 września 2020 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. skarżący uzupełnił dokumenty w sprawie oraz wezwał organ do podjęcia czynności. W dniu 26 stycznia 2021 r. skarżący stawił się osobiście w Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu - Delegaturze w L. oraz uzupełnił dokumenty w sprawie. Następnie pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. skarżący wezwał organ do podjęcia czynności w sprawie oraz do wyznaczenia przybliżonego terminu jej zakończenia, a pismem z dnia 22 kwietnia 2021 r. wniósł ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Kolejnym pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. skarżący skierował do organu wezwanie o wszczęcie postępowania oraz wyznaczenie przybliżonego terminu zakończenia sprawy. W odpowiedzi pismem z dnia 1 września 2022 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz dalszego uzupełnienia dokumentów w sprawie. Pismem z dnia 1 września 2022 r., na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm., dalej: "u.c.") organ wystąpił do komendanta oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 16 września 2022 r. skarżący uzupełnił dokumenty w sprawie. Pismami z 8 grudnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r., skarżący skierował do organu prośbę o interwencję w sprawie i wyznaczenie nowego inspektora oraz wydanie decyzji. Strona skarżąca złożyła ponownie wniosek o wydanie decyzji pismami z 9 lutego 2023 r. i 13 marca 2023 r. Pismem z dnia 20 marca 2023 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczając go na dzień 20 kwietnia 2023 r. Jednocześnie strona została wezwana do uzupełnienia dokumentów. Skarżący pismem z dnia 26 listopada 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Skarga wpłynęła do organu w dniu 1 grudnia 2021 r. i została przez organ przekazana do sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w dniu 4 kwietnia 2023 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej). Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej "K.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, wnosząc o: zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, w dniu 1 lutego 2024 r., skarżący ukończył 18 lat i nabył pełną zdolność do czynności prawnych, w związku z tym przestał być reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego. Decyzją z dnia 17 maja 2023 r., znak: SOCPCIII.6152.1.10519.2020.MZA Wojewoda Dolnośląski udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2024 r., że w sprawie nie ma zastosowania regulacja z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, ze zm., dalej: "u.p.o.u."), która weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy zakresu podmiotowego i przedmiotowego oraz braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisy te mają zastosowanie w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą wyłącznie do osób, które przybyły na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Skarżący wprawdzie jest obywatelem Ukrainy, jednak przybył na terytorium RP i złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na ponad rok przed rozpoczęciem działań wojennych. Sąd wyjaśnił także skutki zmian zaistniałych od 29 stycznia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 91), zgodnie z którym regulacje dotyczące terminu wydania decyzji w sprawach dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy dla cudzoziemców mają charakter lex specialis i zawarte zostały w art. 112a u.c. W art. 13 ww. ustawy nowelizującej przewidziano natomiast przepisy intertemporalne. Zgodnie z ust. 1 ww. artykułu w postępowaniach prowadzonych na podstawie u.c., wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia wżycie ww. przepisów, mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106 a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 u.c., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub art. 210 u.c., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, rozpoczęły swój bieg przed ww. dniem wejścia w życie, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Sąd wskazał, że ustawodawca zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem. W ocenie Sądu, fakt ten nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności czy przewlekłości w sprawie. Odmienny pogląd oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji przywołał definicję przewlekłości postępowania oraz terminy załatwienia sprawy określone w przepisach i stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie w sprawie. Do wszczęcia postępowania administracyjnego doszło 11 września 2020 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji, a już na dzień 29 stycznia 2022 r. organ działał przewlekle. W okresie przewidzianym w K.p.a. na załatwienie sprawy, organ nie tylko nie zakończył postępowania, ale nie podjął też żadnych czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy (z akt sprawy wynika, że do tego czasu organ był prawie całkowicie bierny). Organ podjął pierwsze czynności w sprawie blisko 24 miesiące po przyjęciu wniosku, a dalsze czynności podjął dopiero w marcu 2023 r. Sąd podkreślił, że czynności te organ podjął dopiero po wniesieniu przez skarżącego prośby, ponaglenia, a następne skargi na przewlekłość. Przejawem przewlekłości postępowania był również czas przekazania do sądu skargi na przewlekłość postępowania, która wpłynęła do organu 1 grudnia 2021 r., a została przekazana do Sądu 4 kwietnia 2023 r. i do tego czasu organ nie załatwił sprawy. Sąd zwrócił również uwagę na fakt, że organ - wbrew obowiązkom wynikającym z art. 36 K.p.a. - nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynie tego stanu rzeczy i nowym terminie załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz postawę organu uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej "P.p.s.a."). Sąd podkreślił, że sytuacja w której strona czeka tak długo na podjęcie pierwszej czynności formalnej i rozstrzygniecie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Powyższe okoliczności uzasadniały przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej w kwocie 3.200 zł. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a. Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, Sąd zobowiązał organ do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wojewoda (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, przywołując podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 100c i art. 100d u.p.o.u. poprzez przyjęcie, że nie znajdują one zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdy tymczasem z przepisów tych jednoznacznie wynika, że należy je stosować do wszystkich cudzoziemców, w tym do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem 24 lutego 2022 r., a zatem bez związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy; 2) art. 100c ust. 1 pkt 1 lit b i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit b i ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich nieuwzględnienie i pominięcie, iż zgodnie z tymi przepisami w okresie do 31 grudnia 2022 r., a następnie w okresie do dnia 4 marca 2024 r. i do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres oraz nieuwzględnienie tego, że zgodnie z tymi przepisami zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; 3) art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.u. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 3.200 zł wbrew temu przepisowi, zgodnie z którego brzmieniem organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 4) art. 112a u.c. w związku z art. 7 ust. 1 i art. 13 ust. 1 z dnia z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.91) poprzez niewzięcie pod uwagę, że organ obowiązywał 60-dniowy termin na rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który bieg rozpocząć mógł dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń określonych w art. 112a u.c., do których należy złożenie wniosku niezawierającego braków formalnych, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło 14 kwietnia 2023 r., przy czym wydanie decyzji w sprawie nastąpiło 17 maja 2023 r.; 5) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 37 K.p.a. poprzez uznanie , że organ prowadził przewlekle sprawę o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, kiedy z okoliczności faktycznych i przepisów prawa wynika, że termin na załatwienie tej sprawy nie rozpoczął biegu, a jeżeli rozpoczął to uległ zawieszeniu; 6) art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekle prowadzone przez organ postępowanie w sprawie udzielania skarżącemu zezwolenia na pobyt stały miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do przewlekłości, a nawet jeżeli przyjąć, że do przewlekłości doszło, to nie była ona skutkiem rażącego naruszenia prawa; 7) art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji gdy na dzień wyrokowania, tj. na dzień 15 maja 2024 r., sprawa była już załatwiona decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 maja 2023 r, co skutkować powinno umorzeniem postępowania; 8) art. 141 § 4 i art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 3.200 zł w sytuacji braku przewlekłości i rażącego naruszenia przez organ prawa, wydania na dzień wyrokowania ostatecznej decyzji w sprawie udzielania skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy a ponadto wobec braku szczegółowego, konkretnego, wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn sąd zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, w tym od ustalenia, że działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a ponadto poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu dlaczego przyznał sumę pieniężną w takiej, a nie innej kwocie; 9) art. 200 P.p.sa. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. poprzez zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, mimo że nie było podstaw do uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy . Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 i art. 185 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz organu od strony przeciwnej zwrotu kosztów powstępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego wg, norm przepisanych. Z ostrożności procesowej na podstawie art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji z dnia 17 maja 2023 r., znak: SOCPCIII.6152.1.10519.2020.MZA, którą Wojewoda Dolnośląski udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy - na okoliczność braku faktycznych podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, braku podstaw do uznania, że organ rażąco naruszył prawo i braku przesłanek do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Decyzja ta została dołączona do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną, należało uznać, że jedynie zarzut odnoszący się do zobowiązania organu do załatwienia sprawy (sformułowany w punkcie 7 skargi kasacyjnej) okazał się zasadny. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda po przekazaniu sądowi skargi z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, a przed wydaniem zaskarżonego wyroku załatwił sprawę, wydając w dniu 17 maja 2023 r., znak: SOCPCIII.6152.1.10519.2020.MZA decyzję o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Brak zatem było podstaw do zobowiązania organu do załatwienia tej sprawy w określonym w wyroku terminie, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stwierdzić jedynie przyjdzie, że ani skarżący, ani organ którego przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono nie zawiadomili Sądu pierwszej instancji o fakcie wydania tej decyzji. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Najdalej idący zarzut naruszenia art. 100c ust. 1 pkt 1 lit b i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit b i ust. 4 u.p.o.u. poprzez nieuwzględnienie tych przepisów w trakcie orzekania, nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Chociaż Sąd pierwszej instancji przyjął, że wymienione przepisy nie mają zastosowania w sprawie, to jednakże stwierdził prowadzenie postępowania w sposób przewlekły przed dniem wejścia w życie przepisów szczególnych (u.p.o.u.), a podstawą stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania były przepisy K.p.a. oraz u.c. Odnotować jednak trzeba, w związku z trzema pierwszymi zarzutami kasacyjnymi, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja prawna wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) do u.p.o.u dodano art. 100c. Następnie na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185), do u.p.o.u. - z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - został wprowadzony art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r., a kolejnymi zmianami przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 854). Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. Podkreślić należy, że owe zmiany nie zawierają przepisów przejściowych. Natomiast nadanie rzeczonym przepisom w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się kilkanaście miesięcy wcześniej, nie sposób uzasadnić. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem bezczynności i przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Należy więc przyjąć, że przepisów o bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ oraz obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u., do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy wcześniej dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących okres od 15 kwietnia 2022 r. organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 u.p.o.u.). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 u.p.o.u. potwierdzają ust. 4 tych artykułów, zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. (art. 100c ust. 1 u.p.o.u.), obecnie do 30 września 2025 r. (art. 100d ust. 1 u.p.o.u.), nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Brak jest zatem uzasadnienia, aby przepisy te miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w której strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do Wojewody w dniu 11 września 2020 r., zatem na kilkanaście miesięcy przed wejściem w życie pierwszego z wymienionych przepisów. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenie prawne w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania zaistniało przed dniem 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tego zdarzenia nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed tą datą. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego, chodzi wszak o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości. Z tych powodów nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut odniesiony do art. 112a u.c. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 37 K.p.a. (w skardze kasacyjnej nie przytoczono konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu). Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną zwalczając pogląd Sądu pierwszej instancji o stwierdzeniu przewlekłego prowadzenia postępowania i to o kwalifikowanym charakterze praktycznie całość argumentacji odnosi do braku zastosowania omówionych przepisów u.p.o.u., na uboczu pozostawiając zasadniczą przyczynę, z powodu której stwierdzono przewlekłość o charakterze rażącym. Opieszałe postępowanie, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, miało miejsce już przed dniem 24 lutego 2022 r., a zatem przed rozpoczęciem działań wojennych i było wynikiem zaniechań organu przed tą datą. Organ nie prowadził postępowania w sposób sprawny, skoncentrowany na załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, w każdym razie nie dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia w znaczeniu wynikającym z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.), powinny działać w sprawie w miarę szybko i wnikliwie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Taki sposób działania organu, poza standardem w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP), stanowi także element jednego z praw podstawowych Unii Europejskiej, tj. prawa do dobrej administracji (art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość znacznej ilości spraw wpływających do organu, w tym jeszcze przed rozpoczęciem masowej migracji w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy. Tym niemniej nie można usprawiedliwiać prawie półtorarocznego braku sprawności postępowania wyłącznie znaczną ilością wniosków cudzoziemców i nieadekwatną do tego stanu rzeczy obsadą pracowników organu (zob. wyroki NSA z: 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2341/13, 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2497/17; publ.: CBOSA). Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną nie zakwestionował zaś skutecznie ustaleń, gdy idzie o sekwencję czynności podejmowanych w sprawie po złożeniu wniosku przez cudzoziemca, a przywoływane okoliczności nie sanują zwłoki i jej charakteru. NSA w wyroku z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 (publ.: CBOSA) stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Z taką sytuacja mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ było znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione uzasadnienia. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a. Analiza powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze - sporządzenia pisemnych motywów wyroku z naruszeniem konstrukcji prawidłowego uzasadnienia, którego naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego wyjaśnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemca, po drugie - nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Wyjaśnić trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, nie wyjaśnia racji, jakimi kierował się sąd podejmując rozstrzygnięcie. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest jednak dotknięte takimi uchybieniami, zawiera wszystkie niezbędne elementy określone we wskazanym przepisie, nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych, daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku jednoznacznie podaje się, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.200 zł. Z art. 149 § 2 w związku z § 1 pkt 3 P.p.s.a. wynika, że sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd, ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria, jakimi powinien się kierować sąd, przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16, publ.: CBOSA). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA z: 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1198/21, 21 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 753/23; publ.: CBOSA). Sąd administracyjny nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, oceniając zaś przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, leżące zarówno po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest więc na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu odwoławczego w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, publ.: CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3.200 złotych. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP). Zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że przez ponad dwa lata organ praktycznie nie podejmował czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Przyznana suma pieniężna nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru postępowania prowadzonego przez organ w sposób przewlekły. Wobec uwzględnienia skargi cudzoziemca za niezasadny przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. przez zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi i wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie III i w tej części umorzył postępowanie (w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji), a w pozostałej części, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.