II OSK 1893/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Klotz (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 47/23 w sprawie ze skargi E. B. i J. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2022 r. nr 1193/22 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek uczestników postępowania T. G. i A. G. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 47/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. B. i J. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "MWINB" lub "organ II instancji") z dnia 14 listopada 2022 r. nr 1193/22 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddalił skargę. E. B. ( dalej jako " skarżąca kasacyjnie") złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej : "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. , zwanej dalej: "Kpa") poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że skarżący: E. B. i J. B., nie posiadają interesu prawnego w sprawie dotyczącej użytkowania przez ich sąsiadów T. G. i A. G. ( dalej jako: " inwestorzy"), części budynku usytuowanego na terenie działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. M. [...] w W. - piętra budynku gospodarczego, użytkowanego na cele mieszkalne, które skutkowało oddaleniem przedmiotowej skargi przez Sąd; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ orzekający w sprawie przeprowadził zupełnie dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującą błędnym przyjęciem, że w ramach badanej sprawy nie ma do czynienia z jakimkolwiek negatywnym wpływem, bądź uciążliwościami spowodowanymi zmianą sposobu użytkowania I piętra ww. budynku na cele mieszkalne; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez oddalenie skargi, mimo że organy orzekające w sprawie zaniechały rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego i oparły swoje ustalenia na protokole kontroli [...], mimo że dokument ten nie został rzetelnie sporządzony i nie określa precyzyjnie odległości okien w przedmiotowym budynku od granicy nieruchomości; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, zwanego dalej: "rozporządzeniem"), poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym przyjęciem przez Sąd, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie dla oceny prawidłowości posadowienia budynku na terenie działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. M. [...] w W., w zakresie odległości w jakiej okna budynku, w tym okna dachowe znajdują się od granicy, z nieruchomością skarżącej. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie od organu II instancji na jej rzecz kosztów postępowania za obie instancji wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania T. G. i A. G. wnieśli o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). NSA przedstawi zatem jedynie motywy uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej, z kolei stan faktyczny będzie tym, który został przedstawiony w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadny ocenił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 28 Kpa. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Przepisy powołane w ramach tego zarzutu regulują podstawy uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz obowiązków organów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego, gwarancji procesowych strony postępowania oraz sposobu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym . Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kpa. wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy te zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie wyjaśnić podstawy wydanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. W przedmiotowej sprawie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego prowadzone było w wyniku wznowionego przez organ I instancji postępowania administracyjnego na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania części budynku piętra budynku gospodarczego użytkowanego na cele mieszkalne we wskazanej powyżej lokalizacji, zakończonego ostateczną decyzją z 6 marca 2020 r. tego organu o umorzeniu postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia kwestii , czy skarżący posiadają status strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania. Pomimo tego , że w przedmiotowej sprawie organ wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa , to należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji , że skarżący nie wykazali interesu prawnego, który uprawniałby ich do wznowienia postępowania w oparciu o powyższy przepis. Kategorycznie należy stwierdzić, że samo sąsiedztwo nieruchomości stanowiącej własność skarżących z działką inwestorów , nie jest wystarczające do uznania ich za stronę. Szczególną uwagę należy zwrócić na zakres robót budowlanych inwestycji objętej wnioskiem inwestorów o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w wyniku których przekształceniu uległo piętro budynku gospodarczego na lokal mieszkalny. Zmiana w powyższym zakresie nie wpływa negatywnie na działki sąsiednie , a przepisy dotyczące odległości od granicy działki budowlanej nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Krąg stron w postępowaniu w sprawie o wydanie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu jest znacznie węższy niż w procesie uzyskania pozwolenia na budowę. Przy pozwoleniu na budowę stronami są często sąsiedzi (jeśli budynek wpływa na ich działkę). W tej sytuacji główną rolę odgrywa wyznaczony obszar oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu ( art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W postępowaniu o uzyskanie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, co do zasady właściciele sąsiedniej nieruchomości nie biorą udziału w postępowaniu jako strona, chyba że wykażą konkretne okoliczności naruszenia ich interesu prawnego, oparte na naruszeniu przepisu prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie ocenił, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organ ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. W wydanej decyzji wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, w uzasadnieniu decyzji dokonał wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie oraz wyjaśnił motywy przemawiające za utrzymaniem w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie użytkowania części budynku usytuowanego na terenie działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. M. [...] w W. - piętra budynku gospodarczego, użytkowanego na cele mieszkalne. Do podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku, prawidłowo uznając, że nie są one zasadne. Trafnie stwierdził przy tym Sąd I instancji, że odmienna wykładnia przepisów dokonana przez skarżących, nie uzasadnia przyjęcia, że w toku postępowania doszło do ich naruszenia. Mając na uwadze sposób sformułowania oraz istotę pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do nich łącznie. Zarzuty te sprowadzają się bowiem do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji akceptującego dokonaną przez MWINB ocenę w zakresie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Ponadto odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 2) skargi kasacyjnej należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny już w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3017/19 w sprawie ze skargi kasacyjnej J. B. dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej za samowolne przystąpienie do budowy przez T. i A. G. budynku gospodarczego o wymiarach rzutu: 3,58 x 3,61 m, na terenie działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. M. [...] w W. podkreślił, że § 12 rozporządzenia, w którym ustawodawca ustalił zasady sytuowania obiektu od granicy z działką sąsiednią ma zastosowanie jedynie do działek budowlanych. Tymczasem ani działka drogowa - ul. M., ani działka nr [...], ani przede wszystkim działka nr 100 nie posiadają cech działek budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ustawa Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawcze wydane w oparciu o upoważnienia zawarte w tej ustawie nie zawierają definicji działki budowlanej, jednakże w takiej sytuacji należy według Naczelnego Sądu Administracyjnego posiłkować się definicjami wprowadzonymi przez inne ustawy. I tak, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) w art. 2 pkt 12 wskazuje, że działka budowlana to: nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Podobnie w art. 4 pkt 3a działkę budowlaną zdefiniował ustawodawca w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65) wskazując, że jest to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. A zatem dla uznania, że dana nieruchomość jest działką budowlaną niezbędne jest, aby posiadała takie cechy, które pozwolą na realizację na niej obiektu budowlanego. Takich cech z pewnością nie posiada działka nr [...]. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w szczególności map wynika, że na całej swej długości (w kształcie litery L) jest działką wąską (wg oświadczenia skarżących ma ok. 5 m szerokości) i de facto stanowi drogę dojazdową do działki ew. nr [...], na której zrealizowany jest m.in. budynek mieszkalny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nieruchomość ta nie jest działką budowlaną, a co za tym idzie, przepisy dotyczące sytuowania obiektów w określonych odległościach od granicy działki nie mają zastosowania dla ww. nieruchomości. Okoliczność ta prowadzi do wniosku, że nietrafny jest zarzut skarżącego kasacyjnie odnoszący się do braku ustaleń, co do zgodności przedmiotowej inwestycji z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do budynków. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Z tego też względu regulacje odległościowe , np. okien od granicy działki sąsiedniej, nie będą miały zastosowania do budynków już zrealizowanych na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę . Jeżeli budynek objęty wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania nie będzie podlegał rozbudowie, przebudowie, czy nadbudowie na podstawie nowego pozwolenia na budowę , to sama zmiana sposobu użytkowania nie ingeruje w bryłę budynku . Zwiększenia oddziaływania nie powodują również istniejące w bryle budynku otwory okienne lub drzwiowe, które stanowią stan zastany. Przepis § 12 rozporządzenia przede wszystkim wskazuje na projektowanie i budowę budynków (por. M. Bursztynowicz, M. Sługocka [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz, Warszawa 2022, § 12). Stanowisko doktryny zwraca uwagę na orzecznictwo dotyczące wykładni terminu "sytuowanie". W większości stanowi ono, że właściwa interpretacja tego przepisu wymaga odwołania się do definicji budowy zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z przepisu tego wynika, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia budowy. Zgodnie zatem z tym przepisem rozbudowę czy nadbudowę budynku należy traktować tak jak budowę. Innymi słowy, definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. Wskutek rozbudowy dochodzi zatem do lokalizacji nowego budynku w wyniku powiększenia budynku istniejącego, ( por. Wyrok NSA z 8.05.2015 r., II OSK 2492/13, LEX nr 1982805). "Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku)", ( por. Wyrok NSA z 14.11.2006 r., II OSK 1333/05, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 99). Jedynie na marginesie wskazać przy tym należy, że nie ulega wątpliwości, że druga działka, z którą bezpośrednio graniczy działka nr [...], na której częściowo posadowiony jest przedmiotowy budynek stanowi drogę publiczną - ul. M., a zatem również w tym zakresie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie ma zastosowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przesądzono, że tylko przepis prawa materialnego może stanowić podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony, nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. uchwałę NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 9/96; ONSA 1997 r., nr 3, poz. 102). Przymiot strony nie zależy więc od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Sytuacja taka nie zaistniała jednak, co wykazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie. Interes prawny oznacza, że wynik postępowania dotyczy konkretnych praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec powyższego zarzut wskazany w pkt 2) skargi kasacyjnej należy uznać jako niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wniosek o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej –możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Zastosowanie ma w tej sytuacji ogólna zasada wyrażona w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.