II OSK 1891/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 584/19 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 584/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę P. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") z [...] stycznia 2019 r., nr [...]. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: "RDOŚ") z [...] października 2018 r., znak: [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w miejscowości K., gmina M., w związku z planowaną realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. M., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej przyjęcia, że Kanał U. jest naturalnym zbiornikiem wodnym, a jedynie potwierdzenie stanowiska innych organów, które zadecydowały o zakwalifikowaniu go do tej kategorii; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi P. M. na postanowienie GDOŚ z [...] stycznia 2019 r., w sytuacji gdy organ dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodnego zgromadzonego w sprawie i błędnie ustalił stan faktyczny, skutkujące przyjęciem, że Kanał U. jest ciekiem naturalnym w rozumieniu ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm., dalej: "Prawo wodne") i znajdują do niego zastosowanie ograniczenia wynikające z § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Nr 68 Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2005 r. w sprawie Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów garwolińskiego, mińskiego i otwockiego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 164, poz. 5193 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie Wojewody"); 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi P. M. na postanowienie GDOŚ z [...] stycznia 2019 r. w sytuacji, w której postanowienie to wydane zostało z pominięciem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także zasady informowania stron poprzez niezasadne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że Kanał U. jest ciekiem naturalnym. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, na działce nr [...] i [...] w K., jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a mianowicie § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Wojewody, podczas gdy wydanie takiej decyzji byłoby zgodne ze wszystkimi obowiązującymi powszechnie przepisami prawa; 2. § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Wojewody przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych dotyczy stumetrowego pasa od brzegu Kanału U. (cieku sztucznego), podczas gdy przedmiotowy przepis wyraźnie wskazuje, że pojęcie "linii brzegów" może być stosowane jedynie do zbiorników i wód naturalnych; 3. art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej: "u.o.p.") przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych dotyczy stumetrowego pasa od brzegu Kanału U., podczas gdy wspomniany przepis mówi wyraźnie o linii brzegów, które to pojęcie może być stosowane jedynie do zbiorników i wód naturalnych; 4. art. 16 pkt 21 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Kanał U. jest ciekiem naturalnym w rozumieniu tej ustawy, podczas gdy zarówno koryto kanału, jak i reżim hydrologiczny Kanału U. został ukształtowany przez człowieka, co kwalifikuje go jako sztuczny zbiornik wodny; 5. art. 220 ust. 1 Prawa wodnego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "linia brzegu" może odnosić się do zbiorników wodnych sztucznych, podczas gdy z jednoznacznego brzmienia przedmiotowego przepisu wynika, że może ono dotyczyć wyłącznie zbiorników naturalnych; 6. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Wojewody wprowadza ograniczenie prawa własności w postaci zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych (naturalnych) zbiorników wodnych, uniemożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonej w miejscowości K. na terenie gminy M., pomimo że zakres unormowania wymienionego przepisu prawa nie obejmuje Kanału U., będącego zbiornikiem sztucznym. Na podstawie przywołanych przepisów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie sprawy na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. W szczególności, WSA w Warszawie podzielił ustalenia organów ochrony przyrody, że Kanał U. stanowi ciek naturalny o nazwie Dopływ [...] (zob. s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z kolei zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony wyłącznie w sytuacji, w której sąd wojewódzki uwzględnił skargę (por. np. wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2395/19, CBOSA). Tymczasem, zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. 3.5. Dla rozstrzygnięcia niemniejszej sprawy kluczowe znaczenie miała kwestia, czy GDOŚ nie naruszył prawa przyjmując, że Kanał U. stanowi ciek naturalny o nazwie Dopływ [...]. Trzeba bowiem zauważyć, że szereg zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego jest w istocie opartych na założeniu, że sporny kanał stanowi ciek sztuczny, a nie naturalny. Odnosząc się do tej kwestii należy stwierdzić, że organy ochrony przyrody nie naruszyły przepisów postępowania dotyczących postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ współdziałający w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. Zarówno RDOŚ, jak i GDOŚ są organami, których zadaniem, w ramach współdziałania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jest ewentualne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody – w odniesieniu do obszarów innych niż parki narodowe (art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony przyrody, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). W realiach niniejszej sprawy zadaniem tych organów była ocena, czy planowane przedsięwzięcie nie narusza zakazów określonych w Rozporządzeniu Wojewody. W istocie chodziło o odpowiedź na pytanie, czy w sprawie znajdzie zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 8 tego aktu prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem, na obszarze Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Trzeba przy tym zauważyć, że w świetle art. 5 pkt 16a u.o.p. w zw. z art. 16 pkt 5 Prawa wodnego, przez pojęcie rzeki należy rozumieć każdy ciek naturalny, tj. rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. W tym miejscu należy zaznaczyć, że organy ochrony przyrody, ustalając charakter spornych wód w ramach postępowania uzgodnieniowego przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., opierają się, co do zasady, na danych wynikających z rejestrów i baz danych prowadzonych przez organy wyspecjalizowane w zakresie gospodarowania wodami. Organami tymi są w szczególności minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, Wody Polskie oraz służby państwowe, w tym służba hydrogeologiczna (zob. Dział VIII Prawa wodnego). Dla ustalenia przez inne organy, jaki charakter ma dany ciek, tj. sztuczny czy naturalny, zasadnicze znaczenie mają dane zawarte w systemie informacyjnym gospodarowania wodami dla obszaru państwa, z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy i regiony wodne, prowadzonym przez Wody Polskie (art. 329 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 330 ust. 1 Prawa wodnego). Źródłami danych dla systemu informacyjnego gospodarowania wodami są w pierwszej kolejności rejestry i zbiory danych prowadzone przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej oraz Wody Polskie (art. 331 ust. 1 Prawa wodnego). Należy dodać, że ustawodawca przewidział również odrębny tryb ustalania charakteru wód, tj. w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej (art. 219 ust. 1 Prawa wodnego). Decyzję, o której mowa w art. 219 ust. 1 Prawa wodnego, wydaje się na wniosek Wód Polskich, właściciela nieruchomości przyległej do wód lub właściciela nieruchomości znajdującej się pod wodą, której dotyczy wniosek o ustalenie charakteru wód (art. 219 ust. 2 Prawa wodnego). Z dokumentów złożonych podczas rozprawy w dniu 25 maja 2023 r. przez pełnomocnika skarżącego wynika, że podanie zainteresowanych właścicieli nieruchomości w Kochowie w sprawie ustalenia charakteru cieku wodnego oznaczonego jako "Kanał U." zostało pozostawione bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (zob. pismo Ministra Gospodarki Morskiej Żeglugi Śródlądowej z [...] czerwca 2019 r.). Z oświadczeń pełnomocnika wynika, że nie podejmowano już kolejnych prób złożenia podania w sprawie ustalenia charakteru wód z uwagi na wysokie koszty sporządzenia załączników do tego podania (k. 150 akt). Reasumując ten wątek, nie doszło do naruszenia prawa w wyniku przyjęcia przez RDOŚ oraz WSA w Warszawie, że rozstrzygające dla ustalenia charakteru spornego cieku, w ramach postępowania uzgodnieniowego przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., są dane pochodzące z rejestrów prowadzonych przez Wody Polskie. Z dołączonej do akt sprawy dokumentacji, tj. fragmentu Mapy Podziału Hydrograficznego Polski (sporządzonej przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) wynika, że ciek stanowiący m.in. działkę o numerze ewidencyjnym [...], położoną w miejscowości K., gmina M. (tj. Kanał U.) stanowi ciek naturalny o nazwie Dopływ [...] (zob. pismo Wód Polskich z [...] kwietnia 2018 r.). Należy w tym miejscu dodać, że również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3870/19, wydanym w podobnej sprawie dotyczącej sąsiedniej działki nr [...], odwołano się do wspomnianej mapy Podziału Hydrograficznego Polski jako dokumentu o zasadniczym znaczeniu dla ustalenia, że Kanał U. jest ciekiem naturalnym. Należy dodać, że złożony na rozprawie [...] maja 2023 r. fragment opinii hydrogeologicznej, wykonanej na zlecenie zainteresowanych właścicieli dla potrzeb wspomnianego wyżej postępowania zakończonego zwrotem podania przez Ministra Gospodarki Morskiej Żeglugi Śródlądowej pismem z [...] czerwca 2019 r., nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przede wszystkim, w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma możliwości dopuszczenia dowodu z dokumentu, który ma w istocie charakter opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2867/21, CBOSA). Ponadto, wyżej już wskazano, że organ ochrony przyrody, dokonując uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, opiera się, w kwestii charakteru spornego cieku wodnego, co do zasady, na danych wynikających z rejestrów i baz danych prowadzonych przez organy wyspecjalizowane w zakresie gospodarowania wodami. Raz jeszcze wymaga również podkreślenia, że ustawodawca przewidział odrębny tryb ustalania, w drodze decyzji administracyjnej, charakteru wód (art. 219 Prawa wodnego). 3.6. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zbadania, czy zostały łącznie spełnione warunki, od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to jest on bezzasadny już z tego powodu, że w postępowaniu uzgodnieniowym nie bada się spełnienia łącznie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. 3.7. Z kolei zarzuty naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Wojewody nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem były oparte na założeniu, że ciek w postaci Kanału U. jest ciekiem sztucznym, a nie naturalnym. Założenie to, jak wskazano wyżej, okazało się błędne. Innymi słowy, sporny kanał, według prawidłowych ustaleń GDOŚ, jest ciekiem naturalnym. Podobnie rzecz ma się z zarzutem naruszenia art. 220 ust. 1 Prawa wodnego. 3.8. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 16 pkt 21 Prawa wodnego. Otóż okoliczność, że dany ciek posiada w swej nazwie własnej słowo "kanał" nie oznacza per se, że ciek ten jest ciekiem sztucznym, a nie naturalnym. O charakterze danego cieku decyduje bowiem nie jego nazwa własna, ale jego właściwości (cechy). Tylko uzupełniająco, w realiach niniejszej sprawy, warto dodać, że sporny ciek w bazach danych prowadzonych przez organy wyspecjalizowane w zakresie gospodarowania wodami funkcjonuje również pod nazwą własną "Dopływ [...]". 3.9. Końcowo należy wskazać, że bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Otóż prawo własności stanowi wartość chronioną konstytucyjnie, ale Ustawa zasadnicza przewiduje również ochronę środowiska, w tym jako zasadę ustrojową (art. 5 Konstytucji RP) oraz podstawę ograniczenia wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto, regulacje dotyczące ochrony przyrody, jako będące elementem szeroko pojmowanego systemu prawa ochrony środowiska, powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem podstawowych zasad ochrony środowiska. Zasady te określono przede wszystkim w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TFUE). Zatem organ ochrony przyrody, oceniając, czy w realiach danej sprawy planowana zabudowa skutkować będzie naruszeniem określonych zakazów obowiązujących na danym terenie cennym przyrodniczo, powinien się kierować m.in. takimi podstawowymi zasadami ochrony środowiska, jak zasada prewencji oraz ostrożności (zob. też art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556; por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2877/21, CBOSA). 3.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.