II OSK 1891/16

Dnia 27 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 76/16 w sprawie ze skargi E. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [..] nr [..] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez E. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wa 76/16, którym oddalono skargę w/w spółki na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [..] roku w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [..] roku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, powołując się na art. 289 ust. 1 pkt 4 , art. 299 ust. 1 pkt 1 oraz art. 300 ust. 1, 2, 3 i art. 309 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., nr 25 poz. 150 ze zm. – dalej jako p.o.ś.) oraz Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 10 września 2012 roku w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2013 (M.P. z 2012r. poz. 766) ustalił dla E. wymiar kary biegnącej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniach 9 maja - 4 czerwca 2013 roku została przeprowadzona kontrola w firmie E., która zgodnie z decyzją Starosty Żarskiego z dnia [..] roku uzyskała pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów. Zgodnie z postanowieniami tej decyzji odpady o kodzie 19 12 10 (odpady palne, paliwa alternatywne) powinny być magazynowane w specjalnych stalowych kontenerach w wydzielonej części magazynu odpadów. Podczas kontroli stwierdzono, że odpady w postaci paliwa alternatywnego były magazynowane w sposób niezgodny z warunkami w/w decyzji tj. wewnątrz hali, w której jest wytwarzane paliwo alternatywne pełniącej jednocześnie funkcję magazynu tego odpadu, luzem na posadzce hali. Powyższe naruszenie stanowiło podstawę do wymierzenia kary biegnącej w oparciu o powołane w decyzji przepisy p.o.ś. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka E. Decyzją z dnia [..] roku Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a.", uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił, że Spółka naruszyła warunki magazynowania odpadów, które były gromadzone luzem w hall wytwarzania paliwa alternatywnego, a nie w specjalnych, stalowych kontenerach w wydzielonej części magazynu, jak wskazano pozwoleniu. Po stwierdzeniu powyższego naruszenia był on zobligowany do wymierzenia Spółce kary biegnącej, w parciu o art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Organ II instancji miał jednakże wątpliwości, co do wysokości ustalonego dobowego wymiaru kary biegnącej. Uznał, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję przyjął ilość nieprawidłowo magazynowanych odpadów opierając się jedynie na tabeli, stanowiącej załącznik nr 10 do protokołu kontroli, określającej składniki paliwa alternatywnego. Ustalając wysokość kary biegnącej, organ powinien opierać się jednak na kartach ewidencji oraz kartach przekazania odpadów, a nie na dokumentach wewnętrznych Spółki, określających ilość wytworzonego odpadu, a nie ilość odpadów nieprawidłowo magazynowanych. Ponadto zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikało, czy wszystkie wytworzone odpady były niewłaściwie magazynowane. Nakazując organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty ewidencyjne, w tym karty przekazania odpadów, karty ewidencji oraz zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, a także protokół z przesłuchania świadka K. R. (prezesa zarządu spółki). Analizując te dokumenty winien ustalić, jaka ilość odpadów o kodzie 19 12 10 była magazynowana w okresie, za który została wymierzona kara, a następnie - na tej podstawie - ustalić dobowy wymiar kary biegnącej, za niezasadne uznano pozostałe zarzuty odwołania. W skardze zarzucono naruszenie art. 138 § 2 zdanie ostatnie k.p.a. w zakresie, w jakim organ odwoławczy nakazał uzupełnić materiał dowodowy o protokół z przesłuchania świadka - prezesa zarządu spółki. Zdaniem strony skarżącej nie jest to dopuszczalne, bowiem członek zarządu spółki, będącej stroną postępowania administracyjnego, nie jest świadkiem i nie jest możliwie przesłuchanie takiej osoby w takim charakterze. Nadto przesłuchanie strony jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Organ odwoławczy nie ma więc uprawnienia aby przesądzać, że będzie konieczne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2016 roku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał za trafne ustalenia organów dotyczące naruszenia przez Spółkę warunków magazynowania odpadów o kodzie 19 12 10, które gromadzone były luzem w hali wytwarzania paliwa alternatywnego, a nie w specjalnych stalowych kontenerach w wydzielonej części magazynu, jak wskazano w decyzji Starosty Żarskiego z dnia 29 listopada 2012 roku. Powyższe ustalenia nie były kwestionowane przez spółkę w złożonej skardze. Za zasadną uznał również Sąd I instancji samą konkluzję organu, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, jak i jej uzasadnienie. Konieczne było bowiem uzupełnienie w znacznym zakresie materiału dowodowego oraz jego ponowna ocena, w zakresie dokładnego określenia ilości nieprawidłowo gromadzonych odpadów w 2013 roku, zaczynając od konkretnych dat na podstawie wymaganej prawem dokumentacji. W przypadku ujawnienia, że zobowiązany podmiot nie prowadził takiej dokumentacji, bądź jej zawartość nie jest wystarczająca dla dokładnego wyliczenia ilości gromadzonych odpadów, dopuszczalne będzie dokonanie ustaleń w oparciu o inne dostępne dowody, w tym stosowne szacunki. Akceptowana jest obecnie w judykaturze możliwość szacowania dla potrzeb ustalenia wysokości opłat za korzystanie ze środowiska (np. wyroki o sygn. akt II OSK 1607/11, II OSK 2136/12 i II SA/Kr 202/11 - dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a także szacowanie przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych. Z kolei prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy wykraczałoby w rozpatrywanej sprawie poza ramy art. 136 k.p.a., co uzasadniało jej przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Za chybiony uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzut skargi, jakoby niedopuszczalne było przesłuchanie jako świadka prezesa zarządu spółki, będącej stroną postępowania. Stronami postępowania administracyjnego mogą być zarówno osoby fizyczne jak i prawne (tak art. 29 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie stroną postępowania jest Spółka, a więc osoba prawna. Z kolei świadkiem może być z natury rzeczy wyłącznie osoba fizyczna. Konkluzje taką - poza zasadami racjonalności - potwierdza też zawarty w ustawie katalog wyłączeń - kto nie może być świadkiem lub odmówić zeznań (art. 82 i 83 § 1 i 2 K.p.a.). Bez znaczenia jest przy tym, czy dana osoba jest równocześnie uprawniona do jednoosobowego reprezentowania danego podmiotu osoby prawnej, bądź jej osobiste powiązania ekonomiczne (np. udział w kapitale spółki). Nie stanowi to bowiem expressis verbis samodzielnie o ograniczeniu możliwości powołania na świadka, czy składania zeznań (rozumowanie a contrario z ww. art. 82 i 83 § 1 K.p.a.). Istotne, że przesłuchiwanym miałaby być osoba sprawująca określone funkcje w spółce, a więc mogąca posiadać - wobec tego - stosowne informacje. Istnieje jedynie możliwość odmowy odpowiedzi na pytania, gdy mogłaby ona narazić świadka na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej (art. 83 §. 2 k.p.a.). Nie miałaby natomiast być przesłuchiwana, w charakterze świadka, strona - sama Spółka, będąca osobą prawną. Wobec tego w sprawie nie znajdzie zastosowanie ograniczenie, wynikające z art. 86 k.p.a., gdzie przesłuchanie strony dopuszczono jedynie po wyczerpaniu pozostałych środków dowodowych. W tym świetle Sąd I instancji uznał za chybiony zarzut, jakoby nie było dopuszczalne, przed wyczerpaniem innych środków dowodowych, przesłuchanie jako świadka prezesa zarządu spółki, będącej stroną postępowania. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji zwrócił uwagę na sformułowanie przez organ odwoławczy nazbyt ogólnych wytycznych, co do zakresu przesłuchania świadka, jednak nie stanowiło to przesłanki uzasadniającej przyjęcie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za chybione zostały uznane również wywody skargi, jakoby w danym przypadku zachodziła potrzeba umorzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kar biegnących. Po pierwsze, wskazany przez organ odwoławczy środek dowodowy, w postaci przesłuchania określonego świadka, jest dopuszczalny, po wtóre jest to tylko jeden z dodatkowych dowodów, jakie ma uwzględnić organ I instancji, orzekając ponownie w sprawie. Sąd I instancji nie dostrzegł również z urzędu wad, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E., wnosząc o jego uchylenie w całości i poprzedzającej go decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [..] roku oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że "(...) chybiony jest zarzut, jakoby nie było dopuszczalne, przed wyczerpaniem innych środków dowodowych, przesłuchanie jako świadka prezesa zarządu spółki, będącej stroną postępowania", co stanowiło naruszenie art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 29 k.p.a., art. 30 § 3 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a., albowiem nie jest dopuszczalne przesłuchanie jako świadka członka zarządu spółki będącej stroną postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd tego uchybienia się nie dopuścił, wówczas uznałby, że podniesiony w skardze zarzut braku możliwości przesłuchania jako świadka członka zarządu spółki będącej stroną postępowania jest zasadny, co skutkowałoby uwzględnieniem skargi (uchylenie zaskarżonej decyzji), nie zaś jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. W złożonej skardze kasacyjnej podniesiono, że błędne było uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organy powinny w przypadku braku możliwości ustalenia ilości zgromadzonych odpadów w 2013 roku w oparciu o wymaganą prawem dokumentację dokonać stosownych ustaleń w oparciu o inne dostępne dowody, w tym w drodze przesłuchania w charakterze świadka prezesa spółki zarządu spółki, będącej stroną postepowania, a które to uchybienie winno skutkować umorzeniem postępowania. Zgodnie z art. 29 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym mogą być zarówno osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne- również jednostki nieposiadające osobowości pranej. Zgodnie natomiast z art. 30 § 3 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Powyższy przepis należy odnieść również do dowodu z przesłuchania strony. Co prawda kodeks postępowania administracyjnego nie zna odpowiednika art. 300 § 1 k.p.c., zgodnie z którym za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jego reprezentowania, przy czym sąd decyduje czy przesłuchać wszystkie osoby, czy też tylko niektóre z nich, jednak należy przyjąć, że gdy stroną jest osoba prawna, organ administracji publicznej powinien przesłuchać w charakterze strony osoby wchodzące w skład jej organu uprawnionego do jej reprezentacji, przy czym organ podejmuje decyzję o przesłuchaniu wszystkich tych osób lub tylko niektóre z nich. Stroną postępowania w niniejszej sprawie jest osoba prawna posiadająca status spółki akcyjnej. Zgodnie z art. 368 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 roku Kodeks spółek handlowych (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1577 ze zm.) zarząd prowadzi sprawy spółki i ją reprezentuje. Tym samym zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że prezes spółki będącej w niniejszej sprawie stroną, winien być przesłuchany jedynie w oparciu o art. 86 k.p.a. jako strona. Skuteczność powyższego zarzutu nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [..] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję zasadnie wskazał, iż ilość przechowywanych odpadów organy winny ustalić w oparciu o posiadaną wymaganą prawem dokumentację, a w przypadku gdy strona nie prowadziła takiej dokumentacji lub jej zawartość nie była wystarczająca do dokonania powyższych ustaleń, dopuszczalne będzie dokonanie ustaleń w oparciu o inne dowody, w tym przesłuchanie świadków, ewentualnie strony, gdy zostaną spełnione przesłanki przeprowadzenia tego dowodu określone w art. 86 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest protokołu z przesłuchania czy to w charakterze świadka czy też strony - prezesa spółki. Znajduje się jedynie dokument zatytułowany "protokół przesłuchania do protokołu kontroli". Zawarte są w nim wyjaśnienia złożone przez prezesa spółki. Brak jest jednak w tych protokołach informacji, czy organ przeprowadził dowód z przesłuchania prezesa spółki i w jakim charakterze – świadka czy strony. Zadaniem organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie rozważenie, czy nie są to wyjaśnienia składane przez stronę, które nie są środkiem dowodowym, a które strona ma prawo składać oraz przedstawiać dowody na ich poparcie w toku postępowania administracyjnego (art. 79 § 2 k.p.a. i art. 95 § 1 k.p.a.). Wyjaśnienia strony przyczyniają się do uporządkowania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, lecz nie mogą być traktowane jako odrębny środek dowodowy (np. wyrok NSA z dnia 2 lipca 1997r., sygn. akt SA/Łd 3192/95, Lex nr 30821). Tym samym należało uznać, że wyrok odpowiada prawu mimo, że w części dotyczącej możliwości przesłuchania w charakterze świadka prezesa zarządu spółki będącej stroną postępowania, jego uzasadnienie jest błędne. Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.