II OSK 1883/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. 2 Spółki komandytowej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1341/20 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. 2 Spółki komandytowej z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 września 2020 r. znak ... w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1341/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę F. Spółki z o. o. ... Spółki komandytowej z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 września 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych. F. Spółka z o. o. ... Spółka komandytowa z siedzibą w K. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali w zw. z art. 82 § 1 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 83 ust 1 w zw. z art, 84 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ administracji architektoniczno - budowlanej może samodzielnie, w oderwaniu od ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie dokonywać ustaleń w przedmiocie realizacji przesłanek ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu (tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę), podczas gdy takich ustaleń dokonuje organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co w konsekwencji skutkowało odmową wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami 88, 92, 98 i 104 w budynku o numerze 20 A na os. D. ... w K.; 2) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji sposobu procedowania organów administracji publicznej obydwu instancji polegającego na kwestionowaniu przez te organy ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr ... z dnia 27 lutego 2020 roku (znak: ...) o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokalu, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, a w konsekwencji skutkowało wydaniem przez Prezydenta Miasta Krakowa postanowienia, którym odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami 88, 92, 98 i 104 w budynku o numerze 20 A na os. D. ... w K., a następnie utrzymaniem go w mocy przez organ II instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wadliwie utrzymało w całości w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2020 roku (znak sprawy: ...), którym organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami 88,92, 98 i 104 w budynku o numerze 20 A na os. D. ... w K. na skutek - w szczególności - wadliwego przyjęcia przez organy administracji publicznej, iż mogą one w sposób samodzielny, w oderwaniu od ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie dokonywać ustaleń w przedmiocie realizacji przesłanek ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 532, z późn. zm., zwanej dalej: "u.w.l"), przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych przez organy I i II instancji, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami 88, 92, 98 i 104 w budynku o numerze 20 A na os. D. ... w K. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 września 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 9 czerwca 2020 r. odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych we wniosku skarżącej Spółki. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył istotne w sprawie ustalenia, które nie zostały podważone w skardze kasacyjnej. Mianowicie zwrócił uwagę, przede wszystkim na treść decyzji z 24 stycznia 2020 r. zmieniającej pozwolenie na budowę, zgodnie z którą, w oznaczonym budynku zaprojektowano zmniejszenie lokali mieszkalnych z 46 do 19, przy czym organ zaznaczył stanowczo, że ewentualny podział większych lokali (jeden o pow. użytkowej 185,03 m2, 11 lokali o pow. użytkowej od 224,40m2 do 228,31m2) na mniejsze będzie bezwzględnie wymagał zapewnienie dodatkowych miejsc postojowych w ilości adekwatnej do ilości wyodrębnionych lokali z zachowaniem obecnego wskaźnika tj. 1 miejsce postojowe/1 lokal mieszkalny. Sąd Wojewódzki uwzględnił również okoliczność, iż pozwolenie na użytkowanie wydane 27 lutego 2020 r. wskazywało na zrealizowanie 19 mieszkań i 7 lokali użytkowych i w tym zakresie pozostawało w zgodzie z pozwoleniem na budowę, a dopiero w postanowieniu z 18 marca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie sprostowania zmienił ilość mieszkań na 49, stwierdzając zaistnienie oczywistej omyłki pisarskiej. Zgodzić się należało ze stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że tryb zmiany udzielonego pozwolenia na użytkowanie nie mógł pozostać bez wpływu na ocenę złożonego wniosku. W rezultacie prawidłowa była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że skoro lokale objęte wnioskiem wydzielone zostały wbrew jednoznacznej treści pozwolenia na budowę (decyzji zmieniającej), a zatem w jawnej sprzeczności z zatwierdzonym projektem budowlanym, to organ nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokali. Kierując się właściwym rozumieniem przepisów art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali z 24 czerwca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. 2020 r. poz. 532, dalej u.o.w.l.), Sąd Wojewódzki wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym po 23 sierpnia 2018 r. starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a). Trafnie Sąd Wojewódzki podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że ustawodawca w art. 2 ust. 1a u.o.w.l. postanowił, iż ocena zgodności ma zostać przeprowadzona w odniesieniu do trzech różnych aktów, wydanych (bądź branych pod uwagę jak w przypadku planu miejscowego) na każdym etapie procesu inwestycyjnego tj. planowana budowania, budowania i przystąpienia do użytkowania. Podkreślić należy, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej, zgodnie z którą jedynie lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.o.w.l. mogą zostać uznane za samodzielne. Tym samym dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu koniecznie jest zweryfikowanie nie tylko, czy dany lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym (por. wyroki NSA z dnia: 23 czerwca 2020 r. II 3778/19, 14 maja 2019 r. II OSK 3432/28, II OSK 3435/18 oraz wyroki WSA m.in. z 21 maja 2021 r. II SA/Kr 455/21, 27 stycznia 2021 r. II SA/Kr 1341/20, 14 września 2021 r. II SA/Lu 419/21, 28 stycznia 2020 r. II SA/Lu 563/19). Warto zauważyć, że również w piśmiennictwie wyrażany jest pogląd wskazujący na to, iż w aktualnym stanie prawnym zaświadczenie o samodzielności lokalu automatycznie potwierdza spełnienie przesłanek z art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.o.w.l. Taki bowiem wniosek wynika z art. 2 ust. 3 u.o.w.l., w myśl którego starosta jako organ wydający zaświadczenie ma badać nie tylko to, czy lokal spełnia przesłankę samodzielności określoną w art. 2 ust. 2, ale również to, czy ustanowienie nieruchomości lokalowej jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a). Przy czym obowiązek ten dotyczy zarówno lokali mieszkalnych, jak i lokali o innym przeznaczeniu (zob. B. Jelonek-Jarco, Rejent 2021 r. nr 8 str. 55; K. Małysa-Sulińska, Casus 2020 r. (3-4), str. 26). Zaznaczyć należy, że wydanie zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 u.o.w.l. warunkuje podjęcie dalszych czynności zmierzających do ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego lub samodzielnego lokalu o innym przeznaczeniu, o których mowa w art. 2 ust.1 u.o.w.l. Skoro więc ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1a-2 u.o.w.l., to muszą być one zweryfikowane na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia, stosownie do art. 2 ust. 3 u.o.w.l. Odnosząc się w orzecznictwie do wykładni wymienionych przepisów wskazano, że: "ocena zgodności ma zostać przeprowadzona w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w trzech różnych aktach z poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego, tj. planowania, zgody na realizację i przystąpienia do użytkowania. Świadczy o tym dobitnie posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem "oraz" między sformułowaniem "zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej" a wyrażeniem "zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem", a nadto spójnikiem "i" między tym ostatnim wyrażeniem (po przecinku), a zwrotem "zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy". W konsekwencji starosta jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do samodzielnego ustalenia, czy zachodzi pełna korelacja pomiędzy wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, a nie tylko czy wniosek o wydanie zaświadczenie o samodzielności lokalu odpowiada treści pozwolenia na użytkowanie" (zob. wyrok NSA z 13 marca 2024 r. II OSK 1555/21). W wymienionym wyroku zaakcentowano także trafnie, że regulacja art. 2 ust. 3 u.o.w.l. nie oznacza, że starosta uzyskał prawo do oceny zgodności budowy z przepisami planistycznymi i budowlanymi w sposób przynależny organom właściwym do orzekania w tych sprawach. Obowiązkiem starosty jest zbadanie, czy istnieją odpowiednie dokumenty lub skutecznie dokonano odpowiednich czynności, które umożliwiają wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, mogącego stanowić, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali, odrębną nieruchomość. W sytuacjach spornych, budzących wątpliwości starosta w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia nie może przeprowadzać postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie i dokonywać ocen prawnych; ocena taka jest bowiem elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu (por. również wyrok NSA z 26 lutego 2024 r. II OSK 1415/21). Wobec powyższego uprawniona była w niniejszej sprawie ocena Sądu Wojewódzkiego, że mimo wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dopuszczalna była odmowa stwierdzenia spełnienia wymagań samodzielności lokali (art. 2 ust. 3 i ust. 1a-2 u.o.w.l.), w sytuacji gdy ustanowienie odrębnej własności samodzielnych lokali nie byłoby zgodne z treścią pozwolenia na budowę. Tym samym błędnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Starosta nie mógł samodzielnie, w oderwaniu od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dokonać oceny w przedmiocie przesłanek warunkujących ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu. Należy zaznaczyć, że decyzja organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego kończy administracyjny etap procesu inwestycyjnego, natomiast zaświadczenie wydawane w trybie art. 2 ust. 3 u.w.l. jest wstępnym etapem ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu, dokonywanego w drodze umowy cywilnoprawnej, bądź jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność (art. 7 ust. 1 u.w.l.). W konsekwencji mylne jest stanowisko strony skarżącej, że sama decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ma determinować dopuszczalność ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu, podczas gdy przesłanki do ustanowienia nieruchomości lokalowej ustanowione zostały odrębnie w art. 2 u.o.w.l., a organem kompetentnym do ich sprawdzenia jest starosta. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, chociaż starosta jest związany decyzjami wydanymi w przedmiocie określonej inwestycji budowlanej, to jednocześnie uprawniony został do samodzielnego ustalenia, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a, a nie tylko wydanym pozwoleniem na użytkowanie. Trafnie przy tym Sąd Wojewódzki zaznaczył, że sens wprowadzonej regulacji art. 2 ust. 1a u.w.l. służy ograniczeniu nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenia przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2020 r. I OSK 2032/18). Wydanie zaś zaświadczenia o samodzielności lokalu ma zasadniczo na celu ochronę uczestników obrotu gospodarczego (funkcja gwarancyjna) gdyż potwierdza m.in. legalność zrealizowanej budowy. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenie przepisów art. 2 ust. 1a u.o.w.l. w związku z art. 59 ust. 1, art. 82 § 1 (powinno być 82 ust. 1), 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego w znaczeniu podanym w punktach 1 i 2 podstawy kasacyjnej. Ponadto Sąd Wojewódzki nie naruszył wskazanych w zarzucie kasacyjnym przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a i art. 2 ust 3 u.o.w.l. Niewątpliwie postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi określonymi w wymienionych przepisach. Akceptacji zatem podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego, że kontrolowane postanowienia wydane zostały na podstawie zgromadzonego w aktach materiału, którego analiza pozwoliła na ustalenie w sposób prawidłowy i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Ponadto nieskutecznie podniesione zostały zarzuty odnoszące się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 8