II OSK 1875/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 202/23 w sprawie ze skargi I. O. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 21 marca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 202/23, po rozpoznaniu skargi obywatelki Ukrainy I. O. (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. 2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. ze względu na to, że: a) organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.; b) organ nie poinformował strony o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 36 § 1 k.p.a., c) organ błędnie uznał, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku i pozostawił jej wniosek bez rozpoznania, w sytuacji, gdy skarżąca informowała organ o zmianie swojego adresu zamieszkania, a tym samym organ nie miał podstaw, aby pozostawić wniosek skarżącej bez rozpoznania; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd I instancji, iż organ administracji zasadnie zastosował w niniejszej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. i stosując wynikający z ww. przepisu rygor pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych wniosku, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że nie było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, bowiem skarżąca informowała organ o zmianie adresu zamieszkania, a ponadto ewentualne braki wskazane przez organ nie powinny spowodować pozostawienia wniosku bez rozpoznania; 3) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez ograniczenie się przez WSA w Warszawie w istocie do przytoczenia stanowiska i poglądów organu administracji publicznej podniesionych w odpowiedzi organu na skargę, bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego w sprawie, co pozbawia stronę możliwości odniesienia się przez stronę do decyzji podjętej przez sąd. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; ewentualnie stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. 3. Pismem z 19 lipca 2024 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz podtrzymał wszystkie twierdzenia i wnioski zawarte w rozpoznawanej sprawie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). W szczególności WSA w Warszawie nie pominął pisma z 12 lutego 2024 r. stanowiącego uzupełnienia skargi. Zbieżność argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z poglądami organu nie jest per se wadą uzasadnienia, a tym bardziej wadą istotną mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Całościowa analiza uzasadnienia wraz z analizą akt sprawy nie pozwala na postawienie tezy, że sąd nie rozpoznał istoty sprawy. 4.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy zasadniczą kwestią jest czy Wojewoda nie naruszył prawa pozostawiając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania pismem z 20 marca 2021 r. na skutek nieuzupełnienia braków podania przez skarżącą (art. 64 § 2 k.p.a.). Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr. 1 poz. 2), na pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W takim przypadku chodzi jednak nie tyle o ocenę, czy organ działał sprawnie, ale przede wszystkim o rozstrzygnięcie, czy strona uzupełniła w terminie braki formalne podania, a tym samym, czy organ pozostawiając podanie bez rozpoznania nie naruszył prawa. 4.6. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Wojewoda, pozostawiając pismem z 20 marca 2021 r. podanie skarżącej bez rozpoznania, nie naruszył prawa. Otóż z akt sprawy wynika, że wniosek z 25 sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu), gdzie jako adres do doręczeń wskazano ul. Mehoffera 66d/25 (03-131 Warszawa), miał braki formalne wskazane w wezwaniu z 29 października 2020 r. (karta 49 akt administracyjnych). Braki te nie dotyczyły tylko wskazania miejsca zamieszkania skarżącej w Polsce, ale również wadliwego wypełnienia załącznika nr 1. Ponadto, w wezwaniu tym pouczono skarżącą m.in. o treści art. 40 § 4 i 5 k.p.a. Wezwanie to zostało skutecznie doręczone w formie doręczenia zastępczego 3 grudnia 2020 r. (art. 44 § 4 k.p.a.). Kolejne wezwanie zostało skierowane 27 stycznia 2021 r. na ten sam adres i również skutecznie doręczone w formie doręczenia zastępczego 15 lutego 2021 r. W świetle art. 40 § 4 k.p.a., organ nie mógł kierować korespondencji do skarżącej na adres do doręczeń na terenie Ukrainy (podany w piśmie z 11 stycznia 2021 r.). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że brakujące dane z wniosku, w tym te, które powinny być zawarte w załączniku nr 1 (podpisywanym pod rygorem z art. 233 k.k. przez pracodawcę), nie zostały uzupełnione w terminie. Informacje te stanowią wymóg formalny wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy określony w art. 106 ust. 1 i 1a ustawy o cudzoziemcach. Tym samym Wojewoda zasadnie pozostawił podanie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że czynność uzupełnienia braków formalnych musi obejmować wszystkie wskazane w wezwaniu braki, a także nie może być obarczona własnymi brakami formalnymi (por. np. wyrok NSA z 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1/09; wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 742/15; wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1815/24 – CBOSA). 4.7. W związku z tym, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie został naruszony art. 64 § 2 k.p.a., nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. 4.9. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej należy wskazać, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. właściwy do orzekania w takiej sprawie jest sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1012/24, CBOSA).