II OSK 1873/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 878/22 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 października 2022 r. nr WIN-II.7840.4.137.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. P. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 maja 2023 r., II SA/Ol 878/22, oddalił skargę K. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 27 października 2022 r. nr WIN-II.7840.4.137.2022 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Piskiego nr WZB.6740.256.2022 z 17 sierpnia 2022 r. znak WZB.6740.184w.2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę dziewięciu budynków letniskowych na wynajem, zlokalizowanych na dz. nr [...], obr. [...], m. Pisz. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący kasacyjnie, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpatrzenia, albo, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) przez brak ustalenia – istniejącego w dniu wejścia w życie uchwały Nr XXXVI/420/09 Rady Miejskiej w Piszu z 22 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Pisza, pomiędzy rzeką Pisą a drogą na plażę miejską (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 78 poz. 1448; dalej: "Plan miejscowy północnej części Pisza") – zagospodarowania terenu oznaczonego w nim symbolem C-30U jak i gabarytów budynku, w tym ustalenia, czy zadaszona scena była integralną częścią budynku albo odrębnym budynkiem/obiektem budowlanym, udziału powierzchni biologicznie czynnej i świadczonych usług na tym terenie, co z kolei nie dało możliwości ustalenia precyzyjnej treści normy prawnej będącej podstawą orzekania, tym samym prowadziło do orzekania w sprawie w oparciu o niejasną treść normy prawnej; 2) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. § 33 lit. a), d), g) i h) w zw. z § 4 lit. e) i f), § 6 tiret 8 oraz w zw. z treścią załącznika graficznego w części dotyczącej terenu C-30U Planu miejscowego północnej części Pisza, w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.) oraz pkt 2.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587; jako: "r.z.p.m.) oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.; dalej: u.p.b.) i art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez dokonanie wykładni wskazanych przepisów Planu miejscowego północnej części Pisza na niekorzyść właściciela, prowadzącej do wniosku o niemożności zabudowy terenu oznaczonego w planie jako C-30U, budynkami, w których świadczone będą usługi turystyczne. W dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. okazał się bezzasadny. W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w ogóle nie był stosowany przez Sąd I instancji. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był bowiem art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a stanowią różne podstawy orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, a ich zakresy normatywne wzajemnie się wykluczają i stosowane są przez sąd w przeciwstawnych sytuacjach. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) albo lit. c) p.p.s.a. tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, podstawą zaskarżonego wyroku jest art. 151 p.p.s.a., którego zastosowanie powinno być przedmiotem zarzutu. Jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to nie można zarzucić oddalającemu skargę sądowi I instancji naruszenia zastosowanego unormowania, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny regulacji prawnej, to jest art. 151 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajdują potwierdzenia zarzuty dotyczące naruszania przez organy wymienionych w tym zarzucie przepisów postępowania administracyjnego. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na rzekomy brak ustalenia zagospodarowania terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem C-30U, jak i gabarytów budynku, w tym ustalenia, czy zadaszona scena była integralną częścią budynku albo odrębnym budynkiem/obiektem budowlanym, udziału powierzchni biologicznie czynnej i świadczonych usług na tym terenie, co w ocenie skarżącego kasacyjnie nie dało możliwości ustalenia precyzyjnej treści normy prawnej będącej podstawą orzekania i doprowadziło do orzekania w sprawie w oparciu o niejasną treść normy prawnej. Skarżący kasacyjnie przytoczył jednak jedynie przepisy prawa (k.p.a.), których naruszeń w jego ocenie dopuściły się orzekające w sprawie organy, nie formułując jednak w istocie w jaki sposób naruszeń tych dokonać miałby Sąd I instancji oraz w jaki sposób naruszenia te miałyby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego, bowiem nie są one adresowane do sądu administracyjnego, a więc również wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Sąd I instancji nie mógł naruszyć. Ponadto, co istotne, w świetle przepisów p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego w sprawie w trybie przepisów k.p.a., a jedynie kontroluje zastosowanie tych przepisów przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wadliwość zastosowania w tej sprawie powołanej normy procedury sądowoadministracyjnej w zw. ze wskazanymi przepisami k.p.a. pozostają zatem w przedmiotowych okolicznościach nieusprawiedliwione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, zebrany materiał dowodowy w sposób jasny wskazuje, że w sprawie wystąpiły podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Nie sposób zarzucić organom dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Na gruncie tego postępowania nie ujawniono naruszeń prawa materialnego jak i nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów, a ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał natomiast, że w toku postępowania organy administracji publicznej nie ustaliły w szczególności, czy zadaszona scena istniejąca w dniu wejścia w życie planu miejscowego oraz tarasy, były częścią istniejącego budynku czy też były odrębnymi obiektami budowlanymi. Zauważenia jednak wymaga, że sposób i stan zagospodarowania jak i zabudowania przedmiotowej działki, który został uwzględniony w niniejszej sprawie, wynika z planu miejscowego (w tym z jego części graficznej, w której wyrysowane zostały kontury budynku). W chwili opracowywania planu działka zabudowana była budynkiem usługowym (gastronomicznym) i drewnianą sceną. Co jednak istotne w niniejszej sprawie działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem C-30U (teren istniejących usług gastronomicznych i rekreacyjnych). Zgodnie zaś z § 33 lit. a) planu miejscowego, w obszarze oznaczonym symbolem C-30U adaptuje się istniejące zagospodarowanie z możliwością wymiany budynku w istniejących gabarytach. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że w planie nie zawarto definicji pojęcia adaptuje się, przyjąć zatem należy, że oznacza dostosowanie obiektu znajdującego się na działce do funkcji określonej w planie, z zachowaniem powierzchni biologicznie czynnej, takiej jaka jest obecnie na działce. Przepis § 33 planu pozwala na dalsze funkcjonowanie istniejącego na terenie C-30U budynku ze wskazaniem możliwego sposobu zagospodarowania określonego w § 33 lit. g (zakazuje się funkcji mieszalnej) i lit. h (w budynku dopuszcza się prowadzenie wyłącznie miastotwórczej działalności gospodarczej, z wyłączeniem usług hotelarskich) lub wymianę budynku w istniejących gabarytach z podaniem możliwego sposobu zagospodarowania określonego w § 33 lit. g) i h) planu. Tym samym, postanowienia planu obejmujące działkę skarżącego, leżącą na obszarze C-30U, nie przewidują terenów pod żadną nową zabudowę, ale przewidują, że adaptuje się istniejące zagospodarowanie terenu usług gastronomicznych i rekreacyjnych, co oznacza, że można dostosować obiekty znajdujące się na działce do funkcji określonej w planie, z zachowaniem powierzchni biologicznie czynnej, takiej jaka jest obecnie na działce. Powierzchnia biologicznie czynna może podlegać adaptacji, co oznacza, że można ją dostosować do funkcji rekreacyjnej. Istnieje też możliwość wymiany budynku w istniejących gabarytach, czyli budowy obiektu. Zarówno w istniejącym budynku lub w budynku wymienionym dopuszcza się prowadzenie miastotwórczej działalności gospodarczej, ale z wyłączeniem usług hotelarskich. Tymczasem, z przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego wynika, że przewiduje on budowę dziewięciu domków letniskowych w miejsce drewnianej sceny. Powyższe świadczy zatem o niezgodności przedmiotowego projektu z postanowieniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszą się natomiast do kwestii, która została już przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 kwietnia 2025 r., II OSK 2086/22, wydanym w sprawie ze skargi skarżącego na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z 22 kwietnia 2009 r. nr XXXVI/420/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku tym wskazano, że "Odczytanie regulacji planu wymaga łącznego dekodowania wszystkich jego norm. Bezspornie plan ma na celu utrzymanie funkcji usługowej (usługi gastronomiczne i rekreacyjne, bez usług hotelarskich). Generalnie jego celem jest zachowanie status quo terenu jednostki planistycznej ze względu na jej położenie (...). Owo zachowanie obejmuje istniejący budynek gastronomiczny oraz drewnianą scenę. Wyznacza zatem przeznaczenie terenu tożsame do istniejącego i w rezultacie pośrednio wprowadza zakaz nowej zabudowy na obszarze jednostki planistycznej. Adaptacja bowiem istniejącego zagospodarowania zakłada zachowanie dotychczasowego sposobu zainwestowania jednostki planistycznej C-30U. (...) Gmina podejmując uchwałę i zachowując dotychczasowy stan zagospodarowania miała na uwadze specyfikę tego obszaru (...). Wyłączyła ten teren pośrednio spod nowej zabudowy. Przy czym dopuszczono wymianę istniejącego budynku w istniejących gabarytach. (...) Dekodując zawartość normatywną całego przepisu § 33 planu należy skonkludować, że w realiach tej sprawy dopuszczalne było takie skonstruowanie normy, poprzez odejście od zamieszczenia w przepisie planu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Wszystkie bowiem te parametry zostały opisane w istniejącym stanie faktycznym. Chodziło bowiem o odtworzenie budynku, który powstałby w miejsce dotychczasowego, dokładnie o takich samych parametrach i w tym samym miejscu. Taki był zamysł lokalnego prawodawcy, aby nie przekształcać tego fragmentu przestrzeni i zachować ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (...) Chroniony planem jest bowiem jedynie gabaryt tego budynku. W konsekwencji w realiach tej sprawy niezamieszczenie w planie tych wszystkich wymogów, o których stanowi art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu skutkującego stwierdzeniem nieważności tej części planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Nie zmienia tej oceny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 4 lit. e planu. Definiuje on pojęcie "istniejący" w taki sposób, aby podkreślić, że jeżeli obiekt budowlany wymagał wydania decyzji administracyjnej, jako istniejący należy rozumieć obiekt zrealizowany na podstawie decyzji wydanej przed wejściem w życie planu. Chodzi w tym wypadku, aby usankcjonowaniu w planie jako "istniejące" podlegały jedynie obiekty zrealizowane w warunkach legalności, nie zaś samowole budowlane. Tym samym skoro prawodawca zaadaptował rodzaj zagospodarowania oraz budynek znajdujący się na działce skarżącego, oznacza to, że budynek ten został uznany za legalny. (...) Niezależnie jednak, czy budynek "wymienny" zostałby opisany poprzez odesłanie do parametrów istniejącego, czy też poprzez zamieszczenie w planie precyzyjnych gabarytów i usytuowania tego budynku, celem prawodawcy było zachowanie status quo i tym samym wykluczenie jakiejkolwiek innej zabudowy w tej jednostce planistycznej. Nie zostały naruszone przepisy art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W planowaniu uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 7 u.p.z.p.). Jednocześnie jednak w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności prywatnego podmiotu, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), co w niniejszej sprawie miało miejsce. Adaptując bowiem istniejący stan zabudowy tj. istniejący budynek, plan wykluczył jakąkolwiek inną zabudowę. W tym zakresie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W sprawie tej niewątpliwie nastąpiło ograniczenie prawa własności, bowiem dopuszczono przeznaczenie usługowe, ale z ograniczeniem miejsc tych usług (zakaz nowej zabudowy) oraz ich rodzajem. Jednakże z treści prawa własności chronionego konstytucyjnie nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa możliwości przeznaczenia pod zabudowę każdej nieruchomości w sposób nieograniczony. Prawo własności, w ramach którego mieści się prawo do zagospodarowania przedmiotu własności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (ochrona prawa własności). Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (zasada proporcjonalności). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że ograniczenia, nieingerujące w istotę prawa własności, były uzasadnione charakterem tego terenu, a przede wszystkim położeniem. Ograniczenia te w istocie powielają dotychczasowy stan zagospodarowania, utrzymując zarówno rodzaj usług, jak i miejsce ich świadczenia. Organ uwzględnił dotychczasowy stan zagospodarowania, walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 u.p.z.p.). Determinantem było zachowanie walorów środowiskowych wzdłuż przebiegu rzeki jako źródła dla wypoczynku i rekreacji, co podkreśla przepis planu zachowujący dotychczasową powierzchnię biologicznie czynną (§ 33 lit. d planu). W konsekwencji ingerencja w prawo własności była uzasadniona w świetle występujących dla tej jednostki uwarunkowań." Podsumowując, w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, że nie został spełniony warunek zgodność przedmiotowego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.b., z obowiązującym dla tego terenu planem miejscowym i w konsekwencji zasadnie odmówiono skarżącemu zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono, jak w punkcie 2., na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.