II OSK 1872/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 285/21 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa SA/Wa 285/21 uwzględnił skargę M. L. i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] listopada 2016 r., którą odmówiono skreślenia z rejestru zabytków chałupy drewnianej oraz stajenki, położonych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ł., wpisanych do tego rejestru pod numerem [...]. Sąd I instancji stwierdził, że organ naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: Kpa) z uwagi na brak w spawie jednoznacznego materiału dowodowego umożliwiającego swobodną ocenę. Ze sporządzonej w rozpatrywanej sprawie opinii Oddziału Terenowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa w [...] z [...] maja 2016 r. wynika, że zachodzą okoliczności zgodne z art. 13 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., dalej: uoz), pozwalające skreślić ww. dom i stajnię z rejestru zabytków. Natomiast w aktach sprawy znajduje się także druga opinia Oddziału Terenowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa w [...] z [...] sierpnia 2016 r. (opinia uzupełniająca), która zasadniczo nie różni się w części opisowej od opinii poprzedniej, aczkolwiek autor opracowania (inny niż poprzednio) wyciągnął całkowicie odmienne wnioski. Autor tego opracowania stwierdził, że nie zachodzą okoliczności zgodne z art. 13 ust. 1 uoz pozwalające skreślić dom i stajnię z rejestru zabytków. Pomimo tak rozbieżnych stanowisk, Minister nie wypowiedział się jednoznacznie czemu wykluczył wnioski końcowe opinii pierwszej. Zdaniem Sądu organ powinien zająć stanowisko (opierając się np. na wiedzy specjalisty w dziedzinie konserwacji budownictwa drewnianego) czy przy takim stanie faktycznym (stanie zachowania zabytku) wartości będące podstawą wpisu po rekonstrukcji będą zachowane, czy też rozmiar utraty wartości prawnie chronionych (a to przewiduje sam autor opinii) nie spowoduje, że dom nie będzie przedstawiał już żadnych wartości historycznych czy naukowych (te są już mierne) a nawet artystycznych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego konieczne jest ponowne przeanalizowanie przez Ministra zasadności utrzymywania wpisu w rejestrze co do stajni w kontekście wniosków wypływających z opinii z maja i sierpnia 2016 r. Wskazano tam, że stajnia nie posiada szczególnych wartości zabytkowych, są one nikłe, a właściwie zanikają jeżeli rozpatruje je się bez kontekstu zespołu w jakim funkcjonuje. Minister nie przeanalizował dokładnie różnic w stwierdzeniach obu opinii, nie oparł się dodatkowo na stanowisku eksperta w dziedzinie konserwacji drewna, ograniczając się do wybiórczego powtórzenia ustaleń faktycznych oraz wniosków zawartych w opinii Terenowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa w [...] nie dostrzegając, że konstatacja tych opinii jest różna. 2. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie przez organ, poprzez uznanie, że postępowanie nie zostało przeprowadzone z poszanowaniem ww. norm prawa, ponieważ organ nie przeanalizował dokładnie różnic w stwierdzeniach obu opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, nie dysponował jednoznacznym materiałem dowodowym umożliwiającym swobodną ocenę, kiedy to organ dokładnie przeanalizował obydwie opinie i oparł się na opinii późniejszej, która zawierała dodatkowe informacje, a także dysponował jednoznacznym materiałem dowodowym, organ ponadto wypełnił wszystkie przesłanki podyktowane przepisem art. 107 § 3 Kpa, wskazał fakty które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i w sposób wystarczający wyjaśnił podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 Kpa oraz w zw. z art. 84 Kpa poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie, że powołanie biegłego w dziedzinie konserwacji drewna było konieczne, kiedy to w sprawie nie było takiej konieczności, gdyż minister sam umiał ocenić kwestie związane z użyciem drewna w niniejszym zabytku; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1, 5 i 6 uoz poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że stopień zniszczenia zabytku nie może być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi walorów użytkowych, podczas gdy przepisy uoz nie kreują takiej przesłanki. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Pismem z 2 listopada 2021 r. organ podtrzymał argumentację zawartą w skardze kasacyjnej. 4. Pismem z 12 listopada 2021 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie podkreślając, że przedmiotowe budynki nie przedstawiają znaczącej wartości zabytkowej, walorów historycznych, artystycznych i naukowych. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 5.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem. 5.3. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, a błędne stanowisko Sądu I instancji nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. 5.4. Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, w pełni należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Organ administracji publicznej jest bowiem obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze, opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, po drugie, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 472/19). 5.5. W niniejszej sprawie organ nie sprostał tym wymogom i nie wyjaśnił w sposób dostateczny wątpliwości wynikających z dwóch sprzecznych opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. W pierwszej opinii stwierdzono, że przy bardzo złym stanie zachowania budynku zaistniały przesłanki do jego wykreślenia z rejestru zabytków, natomiast w opinii uzupełniającej taką możliwość wykluczono, powołując się na zachowane wartości artystyczne oraz mierne historyczne i naukowe. W takiej sytuacji konieczne było zwrócenie się do ww. Instytutu o wyjaśnienie rozbieżności w zakresie odmiennych wniosków co do zachowania lub nie wartości zabytkowych, skoro obie opinie zostały sporządzone na podstawie tych samych danych, a druga opinia wykorzystuje obszerne fragmenty pierwszej opinii. Ponadto organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się wyczerpująco co do konieczności pozostawienia w rejestrze zabytków budynku stajni. Uzasadnienie tych okoliczności musi być w świetle art. 7 Kpa bardziej przekonujące, aby w sposób jednoznaczny można było wykazać konieczność dalszej ochrony tych obiektów i nie pozostawiać stronie postępowania wrażenia o całkowitej dowolności rozstrzygnięcia opartego o opinię bardziej odpowiadającą organowi. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa jest niezasadny. Te uchybienia w zaskarżonej decyzji były wystarczające do jej uchylenia, celem przeprowadzenia ponownej poszerzonej analizy i ustalenia czy wystąpił czy też nie znaczny stopień zniszczenia obiektów, powodujący utratę wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. 5.6. NSA nie podziela natomiast stanowiska Sądu I instancji co do konieczności powołania biegłego w dziedzinie konserwacji drewna i sporządzenia dodatkowej opinii. Jak wykazano powyżej, skoro Minister zdecydował się zasięgnąć opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa i dysponował dwoma opiniami sprzecznymi co do wniosków, to konieczne było wyłącznie zwrócenie się do tej instytucji o wyjaśnienie tych rozbieżności. 5.7. Błędne jest również stanowisko Sądu I instancji co do wykładni art. 13 ust. 1 uoz polegające na uznaniu, że stopień zniszczenia zabytku nie może być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi walorów użytkowych. W sposób oczywisty walor użytkowy obiektu nie ma znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 13 ust. 1 uoz. Zauważyć trzeba, że zgodnie z tym przepisem skreśleniu z rejestru zabytków podlega przedmiot, który na skutek zniszczenia utracił wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Sam fakt utraty walorów użytkowych nie powoduje utraty przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. 5.8. Rozpoznając zatem ponownie sprawę Minister będzie związany powyższą oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania. 5.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.