II OSK 187/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 365/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2020 r., znak [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 365/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] grudnia 2020 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] października 2020 r., [...], [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę sieci kablowej podziemnej pod drogą wojewódzką nr [...] - przecisk/wykop o długości 27,5 mb w km 85+590 oraz o długości 26,5mb w km 85+959, na działkach [...] , [...] , [...] , [...] oraz [...] obręb [...] , jednostka [...] - miasto. Zaskarżone odmowne decyzje motywowano tym, że w wyniku weryfikacji zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b.") ustalono, iż w obrębie pasa drogi wojewódzkiej nr [...] przewidziano dwa przejścia poprzeczne przez tą drogę sieci kablowej doziemnej SN 15kV na działkach [...] i [...] . [...] , [...] , [...] (zob. projekt zagospodarowania terenu). Dalej wskazano, że projektowane roboty dotyczą działek objętych ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2013 r., [...] w sprawie zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta [...] oraz części sołectwa [...] (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2013 r. poz. 2[...] z późn. zm., dalej "plan"). Działki [...] i [...] (teren drogi wojewódzkiej) znajdują się na obszarze [...] - teren dróg publicznych klasy głównej (§ 8 ust. 1 pkt 9). Natomiast działki [...] , [...] i [...] na obszarze 1KDZ – teren drogi publicznej klasy zbiorczej (§ 8 ust. 1 pkt 10). Organy wywodziły, że zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 3 lit. a planu podstawowe urządzenia liniowe, podziemne i nadziemne uzbrojenia niezbędne dla obsługi terenów należy lokalizować w liniach rozgraniczających dróg publicznych, z wyłączeniem drogi [...]. Natomiast w myśl § 18 ust. 7 pkt 3 planu, dla drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], plan ustala obowiązek lokalizacji infrastruktury technicznej, nie związanej z funkcjonowaniem drogi [...], poza liniami rozgraniczającymi tej drogi. Wskazano też, że przez linie rozgraniczające należy rozumieć wyznaczone na rysunku planu, linie wydzielające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (§ 4 pkt 14 planu). W zaskarżonym wyroku, oddalającym skargę [...] sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował argumentację organów co do twierdzenia o niezgodności z planem projektowanej sieci kablowej w obrębie pasa drogi wojewódzkiej. W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. zarzuciło naruszenie: 1. art. 39 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020, poz. 470 z późn. zm., dalej "u.d.p.") poprzez przyjęcie, że inwestycja polegająca na budowie sieci kablowej doziemnej średniego napięcia 15kV, kablem 3xXRUHAKXS pod drogą dojazdową do drogi wojewódzkiej [...] - przecisk/wykop o długości trasy 27,5 mb w km 85+590 oraz o długości 26,5 mb w km 85+959, na działkach [...] , [...] , [...] , [...] oraz [...] nie spełnia przesłanek zawartych tym w przepisie z uwagi na jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy należy ona do zakresu urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, a inwestycja ma pozytywną opinię zarządcy drogi (Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich) oraz pomimo faktu, iż wskazany przepis ustawy posiada prymat nad aktami prawa miejscowego, które powinny być z nim zgodne; 2. art. 35 ust. 3 P.b. [z zastrzeżeniem dotyczącym oznaczenia przywołanego tu aktu prawnego – zob. niżej część merytoryczną niniejszego uzasadnienia] w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez przyjęcie, że projekt inwestycji jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz, że nie doszło do uzupełnienia braków dokumentacji, a tym samym, iż decyzja organu o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę była prawidłowa, w sytuacji gdy przepisy planu zostały wydane z zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, natomiast brak powielenia bezwzględnego regulacji ustawy co do możliwości umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym polegającej na dokonanie przecisku pod drogą – nie powoduje automatycznie - braku takowej możliwości przyjęcia takiej interpretacji prawa. W ocenie skarżącej, gdyby przyjąć ścisłą interpretację planu za prawidłową, wówczas doprowadziłoby to do sytuacji, że żadna inwestycja nie mogła by być przeprowadzona pod drogą lub nad drogą wojewódzką i Miasto [...] w sposób sztuczny podzielone byłoby na dwie części. Spółka dodała, że inwestycja, której dotyczy sprawa ma charakter publiczny, co również pozwoli w przyszłości na zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego Miasta i Gminy [...] . Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zwróciło się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć tylko jedna z jej podstaw okazała się zasadna. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie należy uczynić pewne zastrzeżenie dotyczące omyłki w o znaczeniu zarzutu skargi kasacyjnej. Otóż przy zarzucie kasacyjnym dotyczącym "art. 35 ust. 3" [...] sp. z o.o. wskazało na "ustawę o drogach publicznych". Analizując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wskazanie tej właśnie ustawy, zamiast "ustawy Prawo budowlane", było omyłką o charakterze oczywistym. Takie założenie jest dopuszczalne w oparciu o treść skargi kasacyjnej, gdzie przywołuje się wprost art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. /s. 9 i 12/, a wywód dotyczący omawianego zarzutu i naruszenia "art. 35 ust. 3" dotyczy "przyjęcia, iż projekt inwestycji jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz, iż nie doszło do uzupełnienia braków dokumentacji". Przypomnieć wreszcie trzeba, że w kontrolowanej sprawie art. 35 ust. 3 P.b. był właśnie podstawą prawną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, po tym jak nie usunięto wskazanych przez organ nieprawidłowości w zakresie projektu budowlanego. Skarżąca spółka kwestionuje takie działanie organu, stąd należy przyjąć, ż z całą pewnością jej zarzut dotyczył właśnie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W toku postępowania administracyjnego z wniosku [...] sp. z o.o. o udzielenie pozwolenia na budowę dla projektowanej sieci kablowej Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., [...], na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 P.b., wezwał inwestora do doprowadzenia zakresu planowanych robót do zgodności z planem miejscowym w zakresie lokalizacji na obszarze [...] infrastruktury technicznej nie związanej z funkcjonowaniem drogi. Organ wskazał na § 16 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z § 18 ust. 7 pkt 3 planu. W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. podniosło, że zostało niesłusznie wezwane do korekty projektu. Z zarzutem tym należy łączyć także wywód skargi kasacyjnej na stronie 8 i 9, gdzie spółka wywodzi, iż ogólne sformułowanie z § 18 ust. 7 pkt 3 planu nie powinno być wykładane bezwarunkowo. Należy dopuścić wyjątki od zakazów umieszczania określonej infrastruktury w pasie drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna [...] sp. z o.o. jest zasadna w zakresie w jakim zarzucono w niej niezasadne nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowalnym, co do zgodności inwestycji z § 18 ust. 7 pkt 3 planu i w konsekwencji – wobec nie zadośćuczynienia temu obowiązkowi – wydano wadliwą decyzję o odmowie pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organów jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy, jest nieprawidłowe w aspekcie wykładni § 18 ust. 7 pkt 3 planu. Wadliwie też uznano w następstwie, że inwestycja [...] sp. z o.o. ten przepis planu narusza. Zgodnie z § 18 ust. 7 pkt 3 planu "Dla drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] plan ustala: [...] obowiązek lokalizacji infrastruktury technicznej, nie związanej z funkcjonowaniem drogi [...], poza liniami rozgraniczającymi tej drogi". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołana regulacja konkretnego, analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być interpretowana w ten oto sposób, że dotyczy ona zakazu lokalizacji infrastruktury technicznej w ciągu drogi, w tym sensie, że droga publiczna jest pasem gruntu, w granicach którego i wzdłuż którego infrastruktura techniczna miałaby przebiegać. Lokalizacji takiej infrastruktury przepis § 18 ust. 7 pkt 3 planu się przeciwstawia i niejako nakazuje przeniesienie jej poza linie rozgraniczające drogę. Przepis ten nie dotyczy natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tzw. przecisku prostopadłego infrastruktury technicznej w celu połączenia sieci pod dwóch stronach drogi. Po pierwsze, w takim przypadku trudno bowiem byłoby uznać, że mamy do czynienia z infrastrukturą techniczną, która mogłaby być lokalizowana "poza liniami rozgraniczającymi drogi", skoro infrastruktura techniczna ma właśnie przechodzić z jednej strony drogi na drugą. Po drugie, o ile można założyć, że plan [...] w § 18 ust. 7 pkt 3 miał na celu wprowadzenie zrozumiałego ograniczenia w lokalizacji infrastruktury technicznej w drodze publicznej klasy głównej, to nieracjonalnym byłoby przyjmowanie, że intencją prawodawcy miejscowego było też niejako podzielenie miasta, i traktowanie terenu [...] jako bezwzględnej bariery uniemożliwiającej połączenie sieci infrastruktury technicznej po obu jego stronach. Warto dostrzec, że droga wojewódzka (ul. [...]) dzieli duże, zagospodarowane tereny miejskie w obrębie planu [...] . Już tylko ubocznie można zauważyć, że w granicach drogi oznaczonej symbolem [...], nieco na północ, znajdują się prostopadle przeprowadzone przez nią sieci wodociągowe (uwidocznione na mapie). Z publicznych danych przestrzennych także wynika, że takie prostopadle pod drogą wojewódzką (w obszarze [...]) przeprowadzono też kable energetyczne i dalsze odnogi sieci wodociągowej. Wykładnia planu dopuszczająca przeprowadzenie prostopadłego przecisku linii energetycznej pod drogą jest możliwa, zwłaszcza że sam Burmistrz Miasta i Gminy [...] – a więc projektodawca tego aktu prawa miejscowego – stanowczo podkreśla w piśmie z dnia [...] października 2020 r., [...] znajdującym się w aktach, że nie widzi przeciwwskazań, aby w określonych przypadkach dopuścić w drodze objętej działaniem § 18 ust. 7 pkt 3 planu budowę urządzeń przesyłowych w sytuacji, gdy inwestor pozyskał zgodę zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 1a u.d.p. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną w zakresie w jakim podniesiono w niej naruszenie art. 35 ust. 3 P.b., który to przepis był w konkretnym przypadku podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego z uwagi na uznanie go (i nieskorygowanie przez inwestora) za niezgodny z § 18 ust. 7 pkt 3 planu. Projektowana inwestycja nie narusza wymienionej tu regulacji planu, gdyż nie dotyczy ściśle rozumianego lokalizowania infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających drogę publiczną, ale stanowi inny rodzajowo przypadek: to jest techniczne połączenie odcinków sieci po przeciwnych stronach drogi. Zdaniem Sądu istnieją podstawy, aby uznać, że § 18 ust. 7 pkt 3 planu nie miał takiego przypadku dotyczyć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny natomiast zarzut naruszenia art. 39 ust. 1a u.d.p. Zgodnie z tym przepisem określonego w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie stosuje się między innymi do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, a także do innych czynności związanych z ich eksploatacją, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Art. 39 ust, 1a u.d.p., wbrew twierdzeniom [...] sp. z o.o., nie pozwala wyłączyć stosowania przepisów planu miejscowego, jeżeli te ograniczają lokalizację infrastruktury technicznej na określonych obszarach drogowych. Weryfikacja zgodności inwestycji z planami miejscowymi, jeżeli te jako prawo miejscowe stały się obowiązujące i nie zostały zakwestionowane, stanowi odrębne zagadnienie (rozpatrywane w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.) od kwestii dopuszczalności realizacji danej inwestycji w pasie drogowym z uwagi na potencjalne niebezpieczeństwo niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości oraz zagrożenia bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ta druga kwestia rozpatrywana jest na podstawie art. 39 ust. 1-3b u.d.p. Jak zaznaczono, w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że inwestycja projektowana przez [...] sp. z o.o. może być dopuszczona, lecz nie w oparciu o art. 39 ust. 1a u.d.p., ale z uwagi na możliwość stosowanej wykładni § 18 ust. 7 pkt 3 planu (o czym wyżej). Niezrozumiały i zresztą w skardze kasacyjnej zupełnie nieumotywowany jest natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten stanowi o przesłance nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie zaskarżone decyzje wydano w trybie zwykłym i nie były rozpatrywane pod kątem kwalifikowanej wady nieważności. Jedynie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nadmienił na zasadzie przykładu – i to tylko w reakcji na zarzuty skargi, w której też powołano się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – że w pewnych przypadkach naruszenie planu miejscowego hipotetycznie mogłoby prowadzić do rażącego naruszenia prawa. Uwagi te miały charakter uzupełniających wyjaśnień i nie świadczyły, że niniejsza sprawa nie była rozpatrywana w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. w punkcie 1. sentencji wyroku uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności dotyczącą wykładni planu miejscowego (uchwała [...] ), z którego przepisami weryfikowana jest inwestycja projektowana przez [...] sp. z o.o. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się poniesione przez skarżącą spółkę: – kwota wpisu od skargi wynosząca 500 zł i ustalona na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535 z późn. zm.) (k. 19 akt sądowych), – kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (k. [...] akt sądowych), – opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (k. [...] akt sądowych), – wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.) oraz – opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie uiszczenia na k. [...] akt sądowych). Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.