II OSK 1867/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (aktualnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1200/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr KOC/1418/Zs/22 w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 lutego 2022 r. nr 12/2022/R; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (aktualnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]; dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO) z 21 kwietnia 2022 r. nr KOC/1418/Zs/22 w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, wyrokiem z 25 listopada 2022 r. o sygn. VII SA/Wa 1200/22, oddalił skargę. Sąd powołał mające zastosowanie w niniejszej sprawie regulacje prawne i wyjaśnił, że budynek położony przy ul. [...], wybudowano przed 1 stycznia 1995 r. Zgodnie jednak z utrwalonym w danym zakresie orzecznictwem, decydująca o możliwości zastosowania regulacji art. 2 ust. 1b ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048; dalej "u.w.l."), nie jest data powstania budynku, lecz w tym wypadku przebudowa lokali znajdujących się w takim budynku będących przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. W ocenie Sądu organ wydając zaświadczenie o samodzielności lokali, był zobowiązany do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 1a). W niniejszej sprawie organy słusznie oceniły, że z uwagi na dokonane po 1 stycznia 1995 r. podziały lokali w danym budynku, które stanowiły przebudowę, nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali z uwagi na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy prawidłowo odmówiły wydania spółce żądanego zaświadczenia o samodzielności lokali, słusznie wskazując, że z porównania rzutów przedmiotowych lokali załączonych do zaświadczenia nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. organu o samodzielności lokali w tym budynku oraz załączonych do wniosku, wynika, że lokale te przebudowano – zmieniono ich powierzchnie, podziały. Kwestionując kompetencje organu do dokonania takiej oceny, spółka nie wskazała żadnych argumentów, z których wynikałby tego rodzaju zakaz. O przebudowie świadczy zdaniem Sądu także to, że mimo posiadanego zaświadczenia nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. o samodzielności lokali, spółka wystąpiła o nowe zaświadczenie. Gdyby nie przebudowa i związany z nią podział lokali, ubieganie się o nowe zaświadczenie, nie byłoby konieczne. Bezsporny w sprawie i potwierdzony w skardze fakt dokonania w budynku podziału pomieszczeń, stanowił niezgodną z ustaleniami planu miejscowego przebudowę, a nie remont, zaś oceny takiej organy mogły dokonać samodzielnie. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud."), poprzez jego błędną wykładnię. Podkreślono, że powyższe zaświadczenia dotyczyły wszystkich lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku i będących jego częściami składowymi. Nie można więc było zarzucić organom, że dokonały oceny wykonanych robót nie uwzględniając okoliczności tego konkretnego budynku. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodła spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), tj.: 1. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (u.w.l.), poprzez jego niezastosowanie – skutkujące oddaleniem skargi mimo iż zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie przez Prezydenta [...] (dalej Prezydent) zaświadczenia o samodzielności lokalu, 2. art. 2 ust. 1b u.w.l. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że lokale powstały po 1 stycznia 1995 roku wskutek przebudowy, czego skutkiem było oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta, mimo iż zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali z wyłączeniem konieczności spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 1a u.w.l. z uwagi na fakt, iż budynek położony przy ul. [...] został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., 3. art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że lokale powstały wskutek przebudowy tego budynku (co w ocenie Sądu jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym budynek ten jest posadowiony), podczas gdy jego wyodrębnienie nastąpiło poprzez podział lokalu istniejącego w tym budynku przy pomocy ścian działowych z gips-kartonu, których stawianie w ramach konstrukcji nośnej budynku nie stanowi jego przebudowy, a jedynie remont, czego skutkiem było oddalenie skargi, 4. art. 3 pkt 7a Pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że: a. wykonanie robót budowlanych polegających na postawieniu wewnątrz budynku ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, a także jej przesunięcie bądź usunięcie takiej ścianki stanowi przebudowę obiektu budowlanego, w sytuacji kiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje jednolity pogląd, zgodnie z którym postawienie wewnątrz budynku (czy istniejącego już wyodrębnionego lokalu) ścianki działowej z płyty gips-karton nie stanowi przebudowy budynku, a jedynie jego remont, czego skutkiem było oddalenie skargi; b. jakakolwiek zmiana powierzchni i podziałów poszczególnych lokali wchodzących w skład budynku stanowi jego przebudowę, w sytuacji kiedy kwalifikacja określonych robót budowlanych jako przebudowy obiektu budowlanego winna następować z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku, czego organy obu instancji ani Sąd w żadnej mierze nie ustaliły i skutkiem czego było oddalenie skargi, 5. art. 2 ust. 1a u.w.l. w zw. z § 20 ust. 14 Uchwały nr LVII/1706/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pola Mokotowskiego, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że: a. doszło do przebudowy lokali, a skoro lokale stanowią integralne część budynku to jego przebudowa stanowi przebudowę całego budynku, podczas gdy wyodrębnienie lokali nastąpiło poprzez podział lokali istniejących w budynku przy pomocy ścian działowych z gips-kartonu, których stawianie w ramach konstrukcji nośnej budynku nie stanowiło jego przebudowy, a jedynie remont, którego przeprowadzenie jest dopuszczalne według planu miejscowego; b. rzekoma przebudowa lokali, jako stanowiąca jednocześnie przebudowę całego budynku, jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym budynek jest posadowiony, w sytuacji, w której plan miejscowy Pola Mokotowskiego zakazuje adaptacji, rozbudowy i przebudowy budynków, a w żadnym zakresie nie odnosi się do ewentualnej przebudowy lokali, która nie powoduje zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego; c. ustanowienie odrębnej własności samodzielnych lokali zgodnie z wnioskiem narusza plan miejscowy Pola Mokotowskiego, w sytuacji kiedy plan ten nie zawiera jakiegokolwiek ograniczenia liczby lokali możliwych do wyodrębnienia w budynku, czego skutkiem było oddalenie skargi, II. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO w sytuacji, gdy w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa skarga winna zostać uwzględniona, a postanowienie SKO uchylone, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia SKO, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), polegające na oddaleniu skargi na postanowienie SKO, podczas gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażającego się w: a. niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzeniu w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego w sprzeczności z zasadą prawdy materialnej, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych polegających na: - ustaleniu, że prace remontowe, w wyniku których nastąpiła zmiana powierzchni i podziałów poszczególnych lokali, stanowiły przebudowę budynku; - przyjęciu, że roboty budowlane, w wyniku których powstały lokale, stanowiły przebudowę budynku w oparciu o treść pełnomocnictwa udzielonego przez nabywców lokali w budynku Panu K. K., podczas gdy treść pełnomocnictwa nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia rzeczywistego charakteru tych robót; - przyjęciu, że lokale zostały zaadaptowana wbrew postanowieniom planu miejscowego na lokale mieszkalne, w oparciu o treści informacji na stronie internetowej skarżącego, podczas gdy treść tej informacji, z uwagi m.in. na jej czysto marketingowy charakter, nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia rzeczywistego charakteru tych robót; - ustaleniu, że prowadzenie w budynku prac innych niż te, w wyniku których powstały objęte wnioskiem lokale, wpływa na ocenę sprawy i możliwość wydania zaświadczenia o samodzielności lokali; - ustaleniu, że lokale powstały w wyniku przebudowy budynku, pomimo niepodjęcia przez organ prowadzący postępowanie wystarczających czynności zmierzających do całościowego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to w związku z zaniechaniem przez organ dokładnego przeanalizowania sytuacji lokali; - stwierdzeniu, że wątpliwości budzi w sprawie interes prawny skarżącego w uzyskaniu wnioskowanych zaświadczeń, przy jednoczesnym braku podjęcia jakichkolwiek czynności, by wątpliwości te wyjaśnić; b. dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych rażąco sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, i które stanowiły podstawę postanowienia SKO, co łącznie spowodowało, że Sąd błędnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione techniczne i prawne warunki umożliwiające wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali, 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 Kpa. polegające na oddaleniu skargi na postanowienie SKO, podczas gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażającego się w odmowie wydania zaświadczeń stwierdzających samodzielność lokali, podczas gdy Sąd stwierdził istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu takich zaświadczeń, a w stanie faktycznym sprawy wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie takich zaświadczeń określone w u.w.l., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia SKO, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, a mianowicie poprzez brak wyjaśnienia sposobu rozstrzygnięcia sprawy w kontekście zasadniczych zarzutów skarżącego dotyczących postanowienia SKO, a zawartych w pkt 35-63 skargi, co świadczy o braku rozpatrzenia przez Sąd istoty sprawy i co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi jako bezzasadnej, 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO w sytuacji, gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na odmowie, mimo wniosku skarżącego, wydania zaświadczeń stwierdzających samodzielność lokali, podczas gdy w sprawie występowały okoliczności uzasadniające wydanie takich zaświadczeń. Wobec postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można powołać się w skardze kasacyjnej, sprecyzowano w art. 174 p.p.s.a., którego pkt 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie to właśnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania przedstawione w pkt II. 1. a. akapit 5 i 6 spowodowały, że skarga kasacyjna została uwzględniona. Wniosek o wydanie zaświadczeń w niniejszej sprawie w dniu [...] lutego 2022 r. złożyła [...] sp. z o.o. oraz osoby fizyczne, w imieniu których oraz spółki działał K. K. na podstawie udzielonych pełnomocnictw. Do wniosku dołączono listę lokali (34 lokale) oraz ich rzuty, co do których miało zostać wydane zaświadczenie potwierdzające ich samodzielność, oraz pełnomocnictwa od poszczególnych osób fizycznych. W osnowie postanowienia z dnia 16 lutego 2022 r. Prezydent wskazał, że wniosek złożyła [...] spółka z o.o., a więc niezgodnie ze złożonym wnioskiem, doszło więc do istotnego naruszenia art. 124 § 1 Kpa., który to przepis wskazuje, że postanowienie powinno zawierać oznaczenie strony lub stron, tymczasem ww. postanowienie zawiera nieprawidłowe określenia wnioskodawców. Ma to szczególnie istotne znaczenie także przy ocenie interesu prawnego wnioskodawcy, gdyż jak wynika z osnowy postanowienia, organ I instancji zajął się wyłącznie interesem spółki a nie pozostałych osób fizycznych, które udzieliły pełnomocnictw K. K.. Ponadto błędem organu I instancji było rozpoznanie sprawy w jednym postępowaniu administracyjnym przy takiej wielości stron wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Organ powinien rozpoznać indywidualnie sprawę każdego lokalu, gdyż w każdym przypadku mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym, lokale mają różne powierzchnie, a organ w uzasadnieniu postanowienia w żaden sposób nie zajął się prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego. Każdy lokal ma inną powierzchnię i powstał w wyniku prac budowlanych wykonanych w innym lokalu, co do którego było już wydane zaświadczenie o samodzielności, również każdy z wnioskodawców posiada własny interes prawny, który należy ocenić odrębnie, naruszono więc art. 62 Kpa.. Natomiast SKO wymienia już poszczególnych wnioskodawców będących osobami fizycznymi oraz spółkę [...] sp. z o.o., akta II instancji zawierają jednakże wyłącznie postanowienie bez złożonych zażaleń, organ odwoławczy zaś w ogóle nie wspomina w uzasadnieniu postanowienia o poszczególnych lokalach i interesie prawnym wnioskodawców. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż organy rozpoznające niniejszą sprawę naruszyły przepisy proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy, a zobowiązujące je do prawidłowego ustalenia stron postępowania, ich indywidualnego interesu prawnego oraz stanu faktycznego. Sąd I instancji natomiast rozpoznając skargę w ogóle nie zwrócił uwagi na powyższe okoliczności, a zajął się wyłącznie kwestią, czy wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę czy też remont, uznając, że doszło do zaistnienia przesłanek, które spowodowały odmowę wydania zaświadczeń o samodzielności lokali, twierdząc w konsekwencji, że orzeczenia organów administracyjnych są prawidłowe. Natomiast dane kwestie mogą być rozważane dopiero, kiedy prawidłowo zostanie ustalony stan faktyczny oraz interes prawny wnioskodawcy, co zupełnie umknęło uwadze Sądu I instancji, co spowodowało naruszenie art. 151 i 141 § 4 p.p.s.a.. Pozostałe kwestie formalne i materialnoprawne podnoszone w skardze kasacyjnej nie wymagają odniesienia z uwagi na powyższe uchybienia Sądu i organów, byłoby to więc przedwczesne zajęcie stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny przed prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego. Dlatego też mając na uwadze częściowo zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz obydwa postanowienia organów administracyjnych, które ponownie rozpoznając sprawę zapewnią odrębność proceduralną dla każdego lokalu i ocenią interes prawny każdego z wnioskodawców. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.. Na zwrot kosztów składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie spółki występującego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w kwocie 360 złotych) oraz przed wojewódzkim sądem (480 złotych), wpis sądowy od skargi kasacyjnej (100 złotych), wpis od skargi (100 złotych), opłata za wniosek o uzasadnienie wyroku (100 złotych) oraz poniesiona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 złotych).