II OSK 1865/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ś. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 506/21 w sprawie ze skarg Ś sp. z o.o. z siedzibą w P. i P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2021 r. nr WOA.7721.284.2020.MT w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2022 r., sygn. IV SA/Po 506/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi spółek W. Sp. z o.o., oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2021 r. nr WOA.7721.284.2020.MT którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie legalności odcinka linii wysokiego napięcia 110kV o długości 1544m, usytuowanego wzdłuż ulicy [...] i [...] w P., pomiędzy GPZ (działka nr [...], arkusz [...], obręb K.) a słupem na nieruchomości przy ulicy [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb C.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka W. sp. z o.o. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. art 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie w wyniku kontroli legalności działalności administracji publicznej, że w sprawie brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowanego, podczas gdy spełnione zostały ku temu przesłanki ustawowe; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez, błędne uznanie w wyniku kontroli legalności działalności administracji publicznej że organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepis art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy możliwe było wydanie decyzji merytorycznej; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym uznaniu w toku kontroli legalności działalności administracji publicznej, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla załatwienia kontrolowanej sprawy z poszanowaniem zasady prawdy materialnej, podczas gdy organy zaniechały przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie stanu faktycznego, a z przeprowadzonych dowodów wyprowadziły błędne wnioski. Mając na względzie powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ powinien zweryfikować czy przedmiotowa linia nie prowadzi do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości oraz nie stanowi negatywnego wpływu na zdrowie mieszkańców. Organy powinny co najmniej przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie. Natomiast z przeprowadzonych w sprawie dowodów organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyprowadziły błędne wnioski dotyczące legalności budowy przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Skoro na skutek zapytań do [...] S.A., Archiwum Państwowego w P., Urzędu Wojewódzkiego w P. czy Wydziału Urbanistyki, i Architektury Urzędu Miasta P., okazało się że w zasobach tych urzędów nie znajdują się dokumenty dotyczące budowy przedmiotowej linii wysokiego napięcia, to jedyna możliwa konstatacja powinna być taka, że dokumenty te nie istnieją. Postępowanie w niniejszej sprawie nie powinno zostać umorzone, gdyż stosowanie art. 105 § 1 k.p.a. stanowi ostateczność. Możliwe było natomiast wydanie decyzji merytorycznej, w której organ zdecyduje, czy linia wysokiego napięcia jest samowolą budowlaną, czy też nie. Przepis § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego zobowiązywał do przechowywania dokumentacji budowlanej, a brak stosownego pozwolenia na budowę dowodzi, że takiej dokumentacji nigdy nie było. W ocenie skarżącej kasacyjnie przedmiotowa linia wysokiego napięcia została zbudowana bez tytułu prawnego jako taka stanowi samowolę budowlaną, a także nie spełnia warunków Prawa budowlanego, przez co powinna zostać rozebrana bądź skablowana. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2022 r. o oddalenie skargi kasacyjnej wniósł uczestnik postępowania E. Sp. z o.o. z siedzibą w P.. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2022 r. o uwzględnienie skargi kasacyjnej wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w K.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. NSA związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt 3 skargi kasacyjnej) zwrócić należy uwagę, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia miały wyroki - po pierwsze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Po 979/13, którym uchylono postanowienie o zwieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odcinka linii wysokiego napięcia 110 kV o długości 1544 m, zlokalizowanej w rejonie ulic [...] i [...] w P. i wezwaniu właściciela przedmiotowej linii wysokiego napięcia, do wystąpienia w terminie dwóch miesięcy do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz po drugie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r. o sygn. akt II OSK 2392/14, którym oddalono skargę kasacyjną od tego wyroku. W wyrokach tych, wskazano bowiem jakie należy poczynić ustalenia dla załatwienia sprawy. Dlatego też zarzut naruszenia m.in. art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., w niniejszej sprawie należy ocenić pod kątem wytycznych płynących z powyższych wyroków, bowiem organy były nimi związane. NSA we wspomnianym wyroku wskazał, że nie jest sporne, że przedmiotowa inwestycja w pierwotnym kształcie została zrealizowana w latach 70-tych ubiegłego wieku, zaś co do zasady zarówno ustawa - Prawo budowlane 1961 r. (art. 36 ust. 1) jak i z 1974 r. (art. 28 ust. 1) przewidywały konieczność uzyskania dla tego typu inwestycji pozwolenia na budowę. Dlatego postępowanie w omawianym zakresie winno zostać uzupełnione poprzez próbę odnalezienia tych dokumentów m.in. w organach centralnych, Archiwum Państwowym w W.. Jednocześnie NSA wówczas podkreślił, że uznanie, że istniejąca linia powstała i była modernizowana w warunkach samowoli budowlanej, która miała miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. przed 1 stycznia 1995 r.), było przedwczesne. NSA wskazał na obowiązek poszukiwania dokumentacji dotyczącej tej inwestycji a w przypadku braku decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę rzeczą organu będzie ocena, czy odnalezione dokumenty, biorąc pod uwagę upływ czasu od ich wytworzenia, nie stanowią wystarczającego dowodu na stwierdzenie, że inwestor uprawniony był do realizacji inwestycji. Wskazał również, że oceniając powyższe organ weźmie pod uwagę treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy (...) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji a także ich podziemne lub naziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z powyższych wytycznych wynika, że po pierwsze organ miał poczynić starania w celu odnalezienia decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, zaś w przypadku niepowodzenia w poszukiwaniach dokonać oceny z uwzględnieniem posiadanej dokumentacji, upływu czasu, oraz dowodów pośrednich czy przepisów ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził postępowanie związane z poszukiwaniem dokumentów dotyczących budowy spornej linii energetycznej, jednakże nie doprowadziło do odnalezienia poszukiwanej dokumentacji. W takiej sytuacji, w świetle wytycznych NSA, organ miał ocenić, czy na podstawie zebranego materiału dowodowego można przyjąć, że inwestycja powstała w sposób samowolny, bez uprzedniej zgody organu architektoniczno – budowlanego. Rozróżnić przy tym należy kwestię pierwotnej budowy linii – która datowana jest na lata 70 od jej późniejszej rozbudowy. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że z zebranego materiału dowodowego organy jak i Sąd I instancji wyprowadziły błędne wnioski. Przede wszystkim niesporne jest, że sporny odcinek linii energetycznej został wybudowany w 1971 roku. Nie budzi również wątpliwości, także w świetle zapadłych w sprawie wcześniejszych wyroków, że przepisy ustaw Prawo budowlane z 1961 r. oraz z 1974 r. jak i przepisy wykonawcze nie nakazywały inwestorowi przechowywanie kompletu dokumentów dotyczących inwestycji. Skoro zachowały się dokumenty w postaci decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 31 stycznia 1970 r. nr 441/MPo/5/70 (sygn. AB.I-4401/96/70), decyzje Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 14 lipca 1994 r. nr 46/94 (sygn. UAN.IM.7331/46/K-33/94) oraz z dnia 21 grudnia 1994 roku (sygn. UAN-DM.7351/229/K-33/94) dotyczące lokalizacji i pozwolenia na budowę dwutorowej linii napowietrznej WN-110 kV [...] (II etap) o długości 6,672km oraz przebudowywanej linii napowietrzno-kablowej SN-15 kV [...] oraz potwierdzona w dokumentacji geodezyjnej, charakterystyka techniczna spornego ciągu liniowego 110 KV, nie można było wprost przyjąć, że inwestycja jak jej późniejsza rozbudowa powstały w warunkach samowoli budowlanej. Zachowały się bowiem cząstkowe dokumenty, które wskazują, że ówczesny inwestor podjął urzędowe czynności w celu zrealizowania m.in. linii wysokiego napięcia 110kV o długości 1544m, usytuowanego wzdłuż ulicy [...] i [...] w P.. Również ekspertyza dotycząca linii 110 kV (GPZ [...] slup nr [...], GPZ [...] slup nr [...]) wskazuje, że słupy inwestycji pozostały bez zmian w latach 1972-2011. Powstanie spornej dwutorowej linii napowietrznej związane było z budową [...] [...] w 1968 r., a budowa dodatkowych słupów miała miejsce w latach 80-tych XX wieku. Brak jest również jakichkolwiek dowodów na to, że późniejsza modernizacja linii obejmowała tę część inwestycji, która nie była objęta pierwotnym, lokalizacyjnym wnioskiem inwestora . Na marginesie zwrócić należy uwagę, że w poprzednim wyroku NSA, wskazał również, że w przypadku braku odnalezienia decyzji o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji, jej legalność należało rozważyć z uwzględnieniem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd I instancji w ogóle nie rozwinął tej kwestii, jednakże wobec stosownego zarzutu, NSA nie rozpatrywał obecnie tej kwestii. Podsumowując zatem nie można było bezspornie stwierdzić, że inwestycja została zrealizowana bez uzyskania wymaganej decyzji. Dlatego też m.in. z uwagi na upływ czasu i brak obowiązku przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego brak było podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Rozbiórka obiektu budowlanego jest najbardziej dotkliwą sankcją i powinna być stosowana, gdy w sposób niebudzący wątpliwości wykazane zostanie, że zostały naruszone przepisy prawa budowlanego w stopniu, które nie pozwalają na doprowadzenie do jej zalegalizowania. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., przewidywał rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę w przypadku, gdy taki obiekt znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Skoro dla inwestycji Prezydium Rady Narodowej [...] wydało decyzję z dnia 31 stycznia 1970 roku nr [...] (sygn. AB.I-4401/96/70) o lokalizacji szczegółowej wydaną na rzecz Zakładu [...] na budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV, nie można stwierdzić, że jest ona niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Mimo odnalezienia pozwolenia na budowę odpada zatem przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że aktualne na dzień wydania skarżonych decyzji, wyciągi z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, potwierdzają, że sporny odcinek linii wysokiego napięcia na całej długości jest zgody zapisami stosownych uchwał Rady Miasta [...]. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 roku Prawo budowlane, skoro linia energetyczna została oddana do użytku bezpośrednio po wybudowaniu, pełniła ważną rolę w zapewnieniu zasilania energetycznego dla powstałych osiedli [...] oraz przedsiębiorstw, a jej budowa nie została zakwestionowana, tak na etapie budowy i rozpoczęcia użytkowania, a do akt sprawy złożone zostały aktualne 5-letnie przeglądy techniczne obiektu. Nie okazał się zasadny także zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a Co prawda co do zasady organ powinien dążyć do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, jednak na gruncie prawa budowlanego można przyjąć, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do wydania przewidzianych w ustawie nakazów lub zakazów. Skoro jak już wcześniej wskazano, decyzja na podstawie tego przepisu została poprzedzona niewadliwym postępowaniem administracyjnym, z podjęciem wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, dlatego zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, zatem na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.