II OSK 1863/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśnictwa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 29/22 w sprawie ze skargi Nadleśnictwa D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 listopada 2021 r. znak WI-I.7840.24.14.2021.SM w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia 10 września 2021 r., znak UAB.6743.4.62.2021; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Nadleśnictwa D. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 29/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Nadleśnictwa Dąbrowa Tarnowska na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 listopada 2021 r., znak: Wl-1.7840.24.14.2021.SM, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia 10 września 2021 r., znak: UAB.6743.4.62.2021, o wniesieniu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt "2" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z ze zm.), zwanej dalej "P.b.", sprzeciwu do zgłoszenia Nadleśnictwa Dąbrowa Tarnowska, dotyczącego przebudowy drogi leśnej LINIA VII w Leśnictwie Bielcza, polegającej na wykonaniu 6 szt. mijanek na drodze jednopasmowej o nawierzchni tłuczniowej na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości Wierzchosławice, gmina Wierzchosławice – podnosząc, że zgłaszana inwestycja narusza art. 29 ust. 1 i 2 P.b., wskazując jednocześnie, że wykonanie tych robót podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 28 P.b. Sąd I instancji wskazał na treść art. 3 pkt 7a P.b. (definicja "przebudowy"), art. 4 pkt 1 i art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.". Sąd stwierdził, że przedmiotowa droga leśna nie ma wydzielanego pasa drogowego, a nadto nie ma przepisów prawa, które umożliwiałyby uznanie, że pas drogowy stanowią działki, po których przebiega droga leśna. Natomiast Sąd zgodził się z organem, że w przedmiotowym wypadku pasem drogowym specyficznej drogi, jaką jest droga leśna jest pas gruntu faktycznie zajęty przez jezdnię i pobocze istniejącej drogi leśnej. Ponadto Sąd wskazał, że rozważania organu odnośnie planu urządzenia lasu (PUL), świadczą o kompleksowym i wyczerpującym rozpatrzeniu przez organ wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Organ doszedł na tej płaszczyźnie do prawidłowych wniosków, tj. że na podstawie PUL nie da się określić szerokości drogi leśnej. Jako nietrafne Sąd uznał zarzuty strony skarżącej nawiązujące do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. z 2006 r. Nr 58 poz. 405 ze zm.). To, że zgodnie z nim mijanki są częścią składową drogi leśnej jako jej element jest oczywiste. Z tym tylko, że aby w praktyce uznać mijanki za część składową drogi leśnej to muszą one istnieć. W przedmiotowym wypadku mijanki nie istnieją, a strona skarżąca dopiero chce jej wybudować, jako niezbędny element prawidłowo funkcjonującej drogi leśnej, wykorzystywanej jako dojazd pożarowy. Konkludując Sąd wskazał, że organ prawidłowo ocenił, iż wykonanie przedmiotowych mijanek wymaga poszerzenia istniejącej drogi leśnej, a z uwagi że poszerzenie dotyczy drogi leśnej, której granice zamykają się w szerokości pasa gruntu obejmującego jezdnię i pobocze, po których przebiega ta droga, zamierzone roboty budowlane z uwagi na ich zakres, należy zakwalifikować jako "rozbudowę" wymagającą pozwolenia na budowę, a nie "przebudowę" wymagającą jedynie zgłoszenia. Ponadto w decyzji PINB błędnie odwołano się do art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. zamiast do jego art. 30 ust. 6 pkt 1. Z decyzji wynika jednak, że przywołanie nieprawidłowego punktu należy zakwalifikować jako oczywistą omyłkę, ponieważ z jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że wniesienie sprzeciwu podyktowane było tym, iż zgłoszenie dotyczyło wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Nadleśnictwo D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2022 r. poz. 1275), zwanej dalej "u.l.", w związku z art. 4 pkt 1 i 2 i art. 8 ust. 1 u.d.p. przez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że drogi leśne nie posiadają pasa drogowego; - art. 3 pkt 7a P.b. przez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że zmiana szerokości drogi leśnej, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, nie stanowi przebudowy tej drogi; - art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie, że zgłoszenie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej "Linia VII", dotyczyło robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i uzasadniało wniesienie sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa art. 3 pkt 7a P.b. oraz art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 8 u.l. w związku z art. 4 pkt 1 i 2 i art. 8 ust. 1 u.d.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Strona skarżąca powinna mieć na względzie, że jeżeliby przyjąć, iż przedmiotowa droga leśna przebiega w pasie drogowym o granicach odnoszących się do faktycznego przebiegu tej drogi, to realizacja przedmiotowej inwestycji tzw. mijanek (a więc poza zakresem dotychczasowego przebiegu drogi leśnej) kwalifikowałaby się do "rozbudowy", co oznaczałoby, że realizacja takiej inwestycji wymagałaby pozwolenia na budowę. Jednak tego rodzaju argumentacja także skargi kasacyjnej, jak i zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mieści się w granicach prawa. Krótko mówiąc, przedmiotowa droga leśna nie posiada wydzielanego pasa drogowego, po którym przebiega. Przywołane przez Sąd I instancji przepisy prawa nie pozwalają na stwierdzenie, że "pas drogowy" (w znaczeniu prawnym) wyznacza w niniejszej sprawie istniejący na gruncie przebieg drogi leśnej. Oczywiście przedmiotowa inwestycja prowadzi do zmiany charakterystycznych parametrów drogi leśnej (np. jej szerokość ulega zwiększeniu w wyniku realizacji mijanek, jednak w świetle dokonanych w sprawie ustaleń, nie ma wpływu na zmianę pasa drogowego. Tego rodzaju okoliczności odpowiadają zatem hipotezie art. 3 pkt 7a P.b., zgodnie z którym "przebudowa" to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przepis ten dopuszcza kwalifikację robót budowlanych dotyczących dróg jako "przebudowę" pod warunkiem, że zmiana charakterystycznych parametrów nie wymaga zmiany granic pasa drogowego. Skoro w niniejszej sprawie nie może być mowy o zmianie granic pasa drogowego jeśli chodzi o wykonanie mijanek na drodze leśnej, to roboty budowlane objęte zgłoszeniem należało zakwalifikować do "przebudowy". Oznacza to, że na realizację przedmiotowej inwestycji wymagane było zgłoszenie, stosownie do art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d P.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Na uwagę zasługuje także okoliczność, że przedmiotowa inwestycja ma na celu wypełnienie zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, a nadto jej realizacja nie jest pozostawiona dowolności inwestora, ponieważ i tak wymaga zgody budowlanej, co prawda "milczącej". A zatem właściwy organ architektoniczno-budowlany może dokonać kontroli przedmiotowej inwestycji pod kątem jej zgodności z prawem, w szczególności warunkami techniczno-użytkowymi, w tym w odniesieniu do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, jak i podstawy (o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia 10 września 2021 r., znak: UAB.6743.4.62.2021. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne uwzględnią art. 122c § 3 K.p.a., ponieważ niniejszy wyrok NSA wywołuje podobne skutki prawne, o jakich mowa w tym przepisie. A mianowicie, uprawnione jest wnioskowanie, że wobec braku odmiennych szczególnych regulacji w Prawie budowlanym, przepis art. 122c § 3 K.p.a. znajdzie zastosowanie do spraw w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Tym samym organ odwoławczy, jak też sąd administracyjny, mogą orzec odpowiednio na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o uchyleniu decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, a organ pierwszej instancji może w terminie 21 dni (art. 30 ust. 5 P.b.) załatwić sprawę w sposób milczący bądź ponownie wnieść sprzeciw, w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.