II OSK 1862/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 401/23 w sprawie ze skargi M. I. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach I., II., III., V. i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 401/23, w wyniku rozpoznania skargi M. I. (dalej: cudzoziemiec, strona) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (dalej: UE): stwierdził bezczynność Wojewody (pkt I.), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III.); oddalił dalej idącą skargę (pkt IV.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt V). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec – obywatel Ukrainy, wnioskiem z 21 lutego 2023 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W tym samym dniu organ poinformował m.in. o treści art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.); art. 210 w zw. z art. 223 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.) oraz wezwał do uzupełnienia dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku. Organ, 6 września 2023 r. zwrócił się w trybie art. 223 w związku z art. 207 ust. 1 i 2 u.o.c. do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 4 września 2023 r., następnie do WSA we Wrocławiu skargę z 18 września 2023 r. na bezczynność Wojewody. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego jest zasadna. W pierwszej kolejności sąd wojewódzki przypomniał pojęcie bezczynności zawarte w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), zasadę szybkości postępowania oraz terminy załatwiania spraw administracyjnych. Następnie wskazano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy (art. 210 w zw. z art. 223 u.o.c.), który biegnie od zaistnienia określonych zdarzeń (art. 210 ust. 2 u.o.c.). Zdaniem WSA we Wrocławiu art. 210 u.o.c. nie wyłącza zastosowania ogólnych regulacji kodeksowych - niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. W ocenie sądu pierwszej instancji złożenie wniosku obligowało organ do jego niezwłocznej weryfikacji, ustalenia czy zawiera wszystkie niezbędne dane i jakie dokumenty w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności. Podkreślono, że weryfikacja powinna nastąpić niezwłocznie. Biorąc pod uwagę sposób działania Wojewody, sąd wojewódzki przyjął, że organ dopuścił się bezczynności (sprawa nie została zakończona w terminie wskazanym w art. 210 u.o.c.). Stwierdzono również, że opieszałość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Następnie, zobowiązano organ do załatwienia sprawy oraz oddalono skargę w zakresie przyznania stronie sumy pieniężnej. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p. zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w u.o.c. oraz ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w niniejszej sprawie oraz w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Zdaniem sądu I instancji art. 100c u.o.p. może znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyjaśniano, że skarżący jest obywatelem Ukrainy, który 18 lutego 2020 r. otrzymał zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do 28 lutego 2023 r. wydane przez Wojewodę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części punktów I., III. i V. i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 100c i art. 100d u.o.p. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawie, w sytuacji gdy odnoszą się one także do innych cudzoziemców, w tym do obywateli Ukrainy, których pobyt na terenie Polski nie jest związany z działaniami wojennymi; 2) art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. "a" i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. "a" i ust. 4 u.o.p. poprzez ich nieuwzględnienie i pominięcie, zgodnie z tymi przepisami w okresie do 31 grudnia 2022 r. a następnie w okresie do 30 czerwca 2024 r., bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres oraz nieuwzględnienie tego, że zgodnie z ww. przepisami zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; 3) art. 223 w związku z art. 210 u.o.c. poprzez niewzięcie pod uwagę, że organ obowiązuje sześciomiesięczny termin na rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, którego bieg się nie rozpoczął zgodnie z art. 100c i art. 100d u.o.p.; 4) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a. poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, kiedy z okoliczności faktycznych i przepisów prawa wynika, że do bezczynności nie doszło a ponadto że termin na załatwienie tej sprawy nawet nie rozpoczął biegu; 5) art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji gdy w dniu wyrokowania sprawa została załatwiona decyzją organu z 7 lutego 2024 r. nr SOC-PCIII.6153.1.237.2023.MM; 6) art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania na rzecz skarżącego, mimo że nie było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktów l., lll., V. sentencji i przekazanie WSA we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie. Z ostrożności procesowej wniesiono o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody z 7 lutego 2024 r., którą udzielono stronie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE - na okoliczność braku faktycznych podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie i braku przesłanek do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Ponadto wystąpiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według, norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 4 u.o.p poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie bezczynności organu bez rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jednocześnie skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p., co jest wadliwą podstawą prawną, gdyż przepis ten dotyczy zgody na pobyt czasowy. Niemniej z treści samego zarzutu, jak przede wszystkim z akt administracyjnych wynika, że właściwym przepisem jest w tej sprawie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. i tak został odczytany przez NSA. W ocenie NSA skarga na bezczynność Wojewody winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki normy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 4 u.o.p. Motywem, który legł u podstaw uwzględnienia skargi przez WSA we Wrocławiu była wykładnia w/w przepisu, sprowadzająca się do tezy, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w sytuacji objętej przepisami u.o.p., czyli tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli w związku z działaniami wojennymi. Kluczowe stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że art. 100d u.o.p. nie stosuje się w przypadku obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP przed wybuchem konfliktu zbrojnego - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Obowiązywał bowiem wskazany przez Wojewodę art. 100d u.o.p., który w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE tamował rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100d ust. 4 u.o.p.) dla wszystkich cudzoziemców. Jednocześnie błędnie WSA we Wrocławiu odmówił zastosowania art. 100c u.o.p. (str. 5 uzasadnienia), gdyż ze względu na czas jego obowiązywania tj. do 31 grudnia 2022 r. pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. To samo tyczy się zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie. Otóż przepisem relewantnym w tym stanie faktycznym jest jedynie art. 100d u.o.p., gdyż cudzoziemiec złożył wniosek w dniu 21 lutego 2023 r. I tak należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2024 r. poz. 854). Przepis art. 100d u.o.p. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.o.p. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p.). Skarżący złożył wniosek w dniu 21 lutego 2023 r. w okresie obowiązywania art. 100d u.o.p., który w sprawie m.in. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE tamował rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p.), a dalej uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości (art. 100d ust. 4 u.o.p.). Tym samym rację ma Wojewoda, że termin załatwienia sprawy wynikający z art. 223 w zw. z art. 210 u.o.c. nie rozpoczął biegu, gdyż w dacie złożenia wniosku przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. blokował jego rozpoczęcie, nawet przy założeniu, że zostały spełnione wszystkie wymogi określone w art. 210 ust. 2 u.o.c. W świetle kluczowego zarzutu skargi kasacyjnej (pkt 1. i 2.) oraz motywów wyroku sądu wojewódzkiego kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy art. 100d u.o.p. Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że sporny przepis, a za takowy należy uznać art. 100d u.o.p. dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie i zdaniem NSA stanowisko to jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, jak przede wszystkim przepis ten skutkuje tym, że bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Stanowisko, że art. 100c oraz 100d u.o.p. stanowią rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa i daty przybycia na terytorium RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.p. jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24, z 25 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1984/24). Oznacza to, że obowiązkiem WSA we Wrocławiu było rozpatrzenie niniejszej skargi na bezczynność Wojewody z uwzględnieniem dyspozycji art. 100d u.o.p. Mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 100d ust. 1 u.o.p. zezwolił na czasowe, od wejścia w życie tj. 1 stycznia 2023 r. wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom określonych zezwoleń pobytowych w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Oznacza to, że bieg tego terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę nie rozpoczął się. Odrzucenie przez sąd wojewódzki normy art. 100d u.o.p skutkowało przyjęciem stanu bezczynności Wojewody przy zastosowaniu art. 223 w zw. z art. 210 ust. 1 i 2 u.o.c. i ustalenia przekroczenia terminu na wydanie decyzji. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA we Wrocławiu art. 100d u.o.p. było błędne, co skutkowało wadliwym zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Jednocześnie wobec powyższego stanowiska jako bez znaczenia należało uznać badanie zasadności stosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. tj. powodów zaniechania umorzenia postępowania z racji wydania w dniu 7 lutego 2024 r. pożądanej przez stronę decyzji administracyjnej. Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i winna skutkować stosownie do art. 188 p.p.s.a. uchyleniem wyroku w zaskarżonej części oraz oddaleniem skargi w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. NSA uchylił także pkt II. zaskarżonego wyroku, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie rażącego naruszenia prawa jest rozstrzygnięciem wynikowym i skutkiem uprzedniego stwierdzenia bezczynności organu (pkt I. wyroku). Tym samym pozostawienie pkt II. w obrocie prawnym bez powiązania z bezczynnością byłoby wadliwe. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., które ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.