II OSK 1856/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 50/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 września 2021 r., nr XLI/469/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 50/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA we Szczecinie") oddalił skargę [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka", "skarżąca kasacyjnie") na uchwałę Rady Miejskiej w [...] (dalej: "Rada") z 29 września 2021 r., nr XLI/469/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] (dalej: "Uchwała", "Plan", "Plan miejscowy"). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenia prawa materialnego tj.: 1) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię (i w konsekwencji - niewłaściwe niezastosowanie), polegającą na przyjęciu, że odmienne potraktowanie w Miejscowym planie dwóch sąsiadujących ze sobą działek, z których dla jednej obowiązywał uprzednio inny miejscowy plan, a dla drugiej - takiego planu nie było, nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, a w konsekwencji - nie stanowi naruszenia istotnych zasad sporządzania miejscowego planu, w sytuacji, gdy żaden przepis u.p.z.p. nie pozwala na zróżnicowane potraktowanie planistyczne sąsiadujących ze sobą działek ze względu na okoliczności nieplanistyczne, a w szczególności - ze względu na wcześniejsze obowiązywanie planu dla jednej z nich i zarazem - na wcześniejsze nieobwiązywanie takiego planu - dla drugiej. 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię (i w konsekwencji - niewłaściwe niezastosowanie), polegającą na uznaniu, że zasada proporcjonalności wyrażona w ww. przepisie Konstytucji RP ogranicza się do działalności prawotwórczej gmin w zakresie władczego określania sposobu (tj. przeznaczenia) i parametrów zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy owa zasada proporcjonalności odnosi się do całokształtu działalności prawotwórczej gmin w zakresie uchwalania miejscowych planów, a w tym także - do ich działalności prawotwórczej w zakresie ustanawiania możliwości podziału nieruchomości. II. ponadto następujące naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w zakresie zarzutu niezgodności zapisu zawartego w § 27 pkt 5 lit.b zaskarżonej uchwały, z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...], przyjętego uchwałą Rady z 14 czerwca 2018 r., nr XLV/482/18 (dalej: "Studium") ze względu na ustalenie, że ww. zapis Planu zakazujący jakichkolwiek podziałów działki skarżącej, jest jakoby uszczegółowieniem zapisu ww. Studium, w myśl którego niedopuszczalne są podziały, w wyniku których nowowydzielane działki nie mogą być mniejsze, niż [...] m², podczas gdy ww. zapis Planu stanowi oczywistą wręcz niezgodność z ustaleniami Studium. 2) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w zakresie zarzutu niezgodności zapisu zawartego w § 27 pkt 2 lit.h zaskarżonej uchwały, z ustaleniami Studium, ze względu na ustalenie, że ww. zapis Planu niedopuszczający do zabudowy na działki skarżącej zabudową [...], jest jakoby uszczegółowieniem zapisu ww. Studium, w myśl którego dopuszczalna jest zabudowa [...], podczas gdy ww. zapis Planu stanowi oczywistą wręcz niezgodność z ustaleniami Studium. 3) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w zakresie zarzutu niezgodności zapisu zawartego w § 27 pkt 2 lit.e zaskarżonej uchwały, z ustaleniami Studium, ze względu na ustalenie, że ww. zapis Planu ustalający wielkość dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla działki skarżącej w wysokości do [...]% działki, jest jakoby uszczegółowieniem zapisu ww. Studium, w myśl którego ową wielkość dopuszczalnej zabudowy ustalono w wysokości do [...]% działki, podczas gdy ww. zapis Planu stanowi oczywistą wręcz niezgodność z ustaleniami Studium. 4) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi mimo nierozpoznania zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na naruszeniu zasady proporcjonalności, wywiedzionej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w kontekście zaskarżonych zapisów zawartych w § 27 pkt 2 lit. e, g oraz h zaskarżonej uchwały. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. 3. Pismem z 23 sierpnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Rada wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Szczecinie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). 4.5. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów skargi kasacyjnej opartych na twierdzeniu, że kwestionowane postanowienia Planu Miejscowego są niezgodne ze Studium. Należy przede wszystkim przypomnieć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego Dlatego też o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto ustalenia w sposób oczywisty niezgodne z ustaleniami studium (por. np. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 130/23, CBOSA). W sytuacji, w której w studium wyznaczono pewne wskaźniki urbanistyczne lub architektoniczne jako maksymalne albo minimalne, to przyjęcie w planie odpowiednio wartości niższych albo wyższych nie narusza postanowień studium (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1904/21, CBOSA). Podobnie, z określenia na s. 110 Studium, że minimalna wielkość nowowydzielanych działek to [...] m², nie wynika zakaz wprowadzenia w planie miejscowym zakazu podziałów wtórnych po wydzieleniu terenu elementarnego z wyłączeniem wydzieleń na potrzeby urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Podsumowując, zakwestionowane przez Spółkę postanowienia § 27 pkt 2 lit.e, g i h oraz § 27 pkt 5 lit.b nie naruszają postanowień Studium. 4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej oparte na twierdzeniu, że Rada naruszyła zasadę równości przewidując częściowo odmienne postanowienia w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się działka Spółki (tj. [...]) oraz sąsiedniego terenu [...]. Sama idea zasady równości, wyrażonej m. in. w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. np. uchwałę składu 5 sędziów NSA z 22.05.2000 r., sygn. akt OPK 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 140). O niedozwolonym, dyskryminacyjnym zróżnicowaniu podmiotów można mówić jednak tylko wówczas, gdy zróżnicowanie to nie posiada obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 413/19, CBOSA). Innymi słowy, postulat równości nie może być utożsamiany z nakazem identyczności. Celem i istotą regulacji prawnych jest wprowadzanie zróżnicowań. Dopóki te zróżnicowania prawne odpowiadają obiektywnie istniejącym różnicom między adresatami norm prawnych, problem naruszenia zasady równości nie powstaje (zob. np. L. Garlicki, M. Zubik [w:], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32, teza 12). Przenosząc te ogólne ustalenia na grunt regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego należy przede wszystkim zauważyć, że samo sąsiedztwo nieruchomości nie determinuje jeszcze konkluzji, że mamy do czynienia z identycznymi terenami, wobec których powinny być ustalone w planie miejscowym dokładnie takie same parametry urbanistyczne i architektoniczne. Zasadą przecież jest, że każda nieruchomość jest inna. Dotyczy to zarówno jej cech fizycznych (np. powierzchni, kształtu, dotychczasowego sposobu zagospodarowania, sąsiedztwa), jak i sytuacji prawnej, w tym sytuacji prawnej związanej z regulacjami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego lub prawa budowlanego. Oceniając zarzut nierównego traktowania w planowaniu przestrzennym nie można abstrahować od ustawowej zasady samodzielności planistycznej gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Należy mieć również na uwadze, że postanowienia studium z natury swej mają charakter ogólny, kierunkowy. To dopiero na etapie uchwalania planu miejscowego następuje regulacja stanu prawnego konkretnych nieruchomości. Stąd też z ujęcia porównywanych nieruchomości w tym samym obszarze studium nie wynika jeszcze obowiązek wprowadzenia w odniesieniu do tych nieruchomości identycznych regulacji w planie miejscowym. W realiach rozpatrywanej sprawy zasadnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, że teren [...] miał odrębną sytuacją prawną wobec terenu [...], albowiem obowiązywał dla tego terenu plan miejscowy przyjęty uchwałą z 29 marca 2011 r., nr VIII/59/11. Zastrzegając, że w sprawie niniejszej NSA nie może kontrolować legalności Planu Miejscowego w zakresie szerszym, niż wynika to z interesu prawnego skarżącej oraz zakresu zaskarżenia (art. 134 § 1 p.p.s.a. w z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), tj. nie może dokonywać oceny zgodności z prawem postanowień dotyczących § 28 Uchwały dotyczącego terenu [...], trzeba zauważyć, że uwzględnienie przez prawodawcę lokalnego dotychczasowych rozwiązań planistycznych może być uznane za uzasadniony powód wprowadzenia określonych ustaleń w nowym planie miejscowym. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na istotną różnicę w sytuacji faktycznej terenów [...] i [...]. Otóż teren [...] ma powierzchnię [...] ha (zob. § 27 in principio), zaś teren [...] ma powierzchnię [...] ha (zob. § 28 in principio). Mniejsza powierzchnia terenu może uzasadniać zwiększenie parametrów związanych z intensywnością zabudowy w kontekście m. in. takich wartości, jak prawo własności oraz racjonalne wykorzystanie walorów ekonomicznych przestrzeni (zob. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.). Dodać warto, że w odniesieniu do terenu [...] również wprowadzono zakaz podziałów wtórnych po wydzieleniu terenu elementarnego z wyłączeniem wydzieleń na potrzeby urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (§ 28 pkt 5 lit. b Uchwały). Jeżeli z kolei chodzi o maksymalną wysokość zabudowy, to jako zasadę wprowadzono identyczne rozwiązanie jak w przypadku terenu [...], czyli [...] m (zob. § 28 pkt 2 lit.i Uchwały). Jedynie na zasadzie wyjątku dopuszczono, z uwagi na poprzednie postanowienia planistyczne, możliwość lokalizacji jednego budynku wysokiego (do [...] m n.p.m). 4.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności poprzez nadużycie władztwa planistycznego (zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Kwestionowane w skardze kasacyjnej ograniczenia co do poszczególnych parametrów urbanistycznych oraz architektonicznych mają swoje racjonalne uzasadnienie w zasadzie zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Otóż teren [...] znajduje się w [...] terenu, od [...] sąsiadującym z plażą oraz zalesionymi wydmami oraz otoczonym wartościową roślinnością, chronioną m. in. w ramach formy ochrony przyrody Natura 2000 ([...]). Konkluzja ta znajduje potwierdzenie m. in. w prognozie oddziaływania na środowisko (zob. tom II dokumentacji planistycznej) oraz postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ") z 24 czerwca 2020 r. i pismach RDOŚ 24 czerwca 2020 r. oraz 17 sierpnia 2020 r. (zob. tom I dokumentacji planistycznej). Oczywiste jest, że te walory przyrodnicze terenu uzasadniają zmniejszenie intensywności zabudowy oraz pozostawienie znacznej części terenu jako biologicznie czynnego. To samo dotyczy ograniczenia wysokości zabudowy, również w kontekście potrzeby ochrony wartościowego krajobrazu [...]. Jeżeli zaś chodzi o zakaz podziału wtórnych terenów elementarnych, to w postanowieniu RDOŚ z 24 czerwca 2020 r. zwrócono uwagę, w kontekście terenów [...], na ryzyko fragmentacji [...] (s. 5 – 6). Kwestionowany w skardze kasacyjnej zakaz podziałów wtórnych po wydzieleniu terenów elementarnych może stanowić skuteczny środek prawny ograniczający wspomniane zjawisko fragmentacji siedlisk przyrodniczych. Celem spornego zakazu jest niedopuszczenie do powstania mniejszych działek budowlanych i zakaz ten nie dotyczy w ogóle kwestii ewentualnego ustanowienia odrębnej własności lokalu w budynkach wzniesionych na terenie elementarnym. Podobnie, zakaz ten nie stoi na przeszkodzie realizacji inwestycji etapami (zob. art. 33 ust. 1 prawa budowlanego). 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.