II OSK 1849/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 227/23 w sprawie ze skargi B.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 6 lutego 2023 r. nr 409.16/B-6/VI/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 227/23, oddalił skargę B.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 6 lutego 2023 r., nr 409.16/B-6/VI/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania B.C., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z 5 stycznia 2023 r., nr POR.6730.179.2022, ustalającą na rzecz M.S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym N., gm. J. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B.C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") i § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie budynkowe"), naruszenie przepisów prawa materialnego zarówno przez ich błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. polegającą na uznaniu, że w rozumieniu tego przepisu w związku z przepisami rozporządzenia technicznego dostępem terenu do drogi publicznej dla inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, może być każdy dostęp, niezależnie od istoty planowanej inwestycji, dla której przepisy prawa, w celu jej realizacji jako takiej, a nie realizacji np. w określonym wariancie lub rozmiarze, przewidują wymagania, które w okolicznościach sprawy nie zostały i nigdy nie zostaną spełnione, z uwagi na charakter i ukształtowanie terenu; b. niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nawet wobec przyjęcia błędnego rozumienia tego przepisu, albowiem z okoliczności sprawy wynikało, że dostęp planowanego zamierzenia do drogi publicznej nie jest wystarczający, dla jego realizacji i wydania zgody planistycznej; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia budynkowego oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez błędne ustalenie faktyczne, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej, a także pominięcie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji w sytuacji, gdy decyzję pierwszoinstancyjną wydano przed upływem terminu do wypowiedzenia się przez skarżącą w sprawie, zaś jej pismo z 28 grudnia 2022 r., zawierające istotne uwagi co do kwestii rozumienia dostępu do drogi publicznej w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 u.p.z.p. nie zostało w żaden sposób ocenione przez Wójta; WSA, poza błędnym zaakceptowaniem ustaleń faktycznych nie odniósł się zatem do kwestii naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., co przekłada się również na naruszenie art. 15 k.p.a., gdyż w ogóle nie rozważano w I instancji administracyjnej dostępu do drogi publicznej w rozumieniu prezentowanym przez stronę; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 15 k.p.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii podnoszonych przez stronę w toku postępowania odwoławczego i w skardze, a dotyczących naruszenia przez decyzję Wójta również art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. i rozstrzygnięcie po raz pierwszy o dostępie do drogi publicznej działki inwestycyjnej dopiero przez SKO a nie Wójta, gdyż takim orzeczeniem nie jest gołosłowne stwierdzenie organu I instancji o posiadaniu przez sporną działkę dostępu do drogi publicznej; zaskarżony wyrok nie zawiera stanowiska w tym zakresie, co stanowi istotne uchybienie, bowiem stronie nie jest w ogóle wiadome, jak WSA ocenił te dwie kwestie i jakie jest jego stanowisko w tym zakresie; jedyne uwagi co do art. 15 k.p.a. sformułowano na str. 14 uzasadnienia, jednakże wypowiedź ta zawiera wyłącznie ogólne odniesienie się do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, abstrahując od jego powiązania z sensem zarzutu podnoszonego przez stronę, tj. rozstrzygnięciem zagadnienia dostępu do drogi publicznej po raz pierwszy dopiero przez SKO. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie przez NSA w całości zaskarżonego wyroku oraz będącej przedmiotem jego kontroli decyzji SKO w Białymstoku z 6 lutego 2023 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy J. z 5 tycznia 2023 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Równocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i pierwszoinstancyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w swej istocie koncentrują się na kluczowej dla przedmiotu sporu kwestii, która dotyczy dostępu terenu będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy do drogi publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., dostęp ten jest jedną z przesłanek, od spełnienia których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wskazano, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z definicji legalnej dostępu do drogi publicznej, wynika że na użytek stosowania przepisów u.p.z.p. i wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych nie jest konieczne odnoszenie się do konkretnych parametrów i technicznych uwarunkowań tego dostępu. Brak dookreślenia w tym względzie wiąże się z rozstrzygnięciami podejmowanymi na podstawie przepisów u.p.z.p., które dotyczą pierwszego etapu procesu inwestycyjno-budowlanego odnoszącego się do kwestii lokalizacji planowanego zamierzenia. Mając powyższe na uwadze należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji oraz stanowiskiem przyjętym przez organy administracji publicznej, że zgormadzona dokumentacja w sprawie potwierdza, iż teren będący przedmiotem ustalenia warunków zabudowy przylega na szerokości ok. 4 m do drogi publicznej, zatem w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wymóg przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony. Wypada odnotować, że już w decyzji organu I instancji zaznaczono, iż to czy dostęp ten jest wystarczający będzie przedmiotem weryfikacji na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (co równocześnie przeczy twierdzeniu skarżącej, jakoby w tym zakresie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., albowiem odniesienie się do dostępu do drogi publicznej – w jej ocenie – miałoby mieć miejsce dopiero w postępowaniu odwoławczym). Także też na etapie rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę będą miały zastosowanie wskazane przez skarżącą kasacyjnie przepisy rozporządzenia budowlanego. Przepisy te w odniesieniu do oceny spełnienia wymogu dostępu terenu do drogi publicznej, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Użycie w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. zwrotu nieostrego "przepisy odrębne" jest zabiegiem w pełni uzasadnionym. Katalog przepisów odrębnych, z którymi winna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy, nie jest katalogiem stałym. Liczba oraz rodzaj przepisów uznanych za przepisy odrębne zależy bowiem od faktycznych i prawnych uwarunkowań sprawy. Z treści definicji ujętej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz z charakteru decyzji o warunkach zabudowy, która nie odnosi się do realizacji planowanego zamierzenia, lecz kwestii urbanistyczno-architektonicznych oraz funkcjonalnych wynika, że zastosowanie § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia budynkowego przy ustalaniu warunków zabudowy jest przedwczesne, co oznacza że przepisy te w tych sprawach nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Z przedstawionych powyżej względów zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia budynkowego, jak i przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 15 k.p.a., okazały się nieuzasadnione. Ustosunkowując się osobno do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., należy podkreślić, że zarzut ten nie był podnoszony przed Sądem I instancji. Poza tym z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie tej zasadzie uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie powinna zatem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z: 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157; 24.05.2007 r., II GSK 4/07, LEX nr 351055; 23.11.2007 r., I OSK 1614/06, LEX nr 418155; 20.04.2023 r., II OSK 842/20, LEX nr 3608911, 18.05.2023 r., III OSK 6/22, LEX nr 3591191; 6.06.2023 r., II GSK 1536/21, LEX nr 3589012; 20.06.2023 r., II OSK 2157/20, LEX nr 3604958). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by podnoszone przez nią uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiła argumentacji mającej wykazać, że Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę z uwagi na naruszenie przepisów wskazanych w tym zarzucie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno bowiem zawierać rozwinięcie podnoszonych zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji każdego ze wskazanych w zarzucie przepisów (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie. Odnosząc się nadto do dwukrotnego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wypada przypomnieć, że zgodnie z jego brzmieniem: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych. W tym zaś przypadku kwestią przesądzającą o treści rozstrzygnięcia, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia, była pozytywna weryfikacja wypełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (s. 11-12), przyjmując że kwestia wymogów wynikających z § 14 rozporządzenia budynkowego nie ma znaczenia na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy (por. s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.