II OSK 1848/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D., w miejsce której wstąpił następca prawny T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1014/21 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 lipca 2021 r. znak WI-I.7840.16.30.2021.EZ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1014/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 12 lipca 2021 r., znak Wl-1.7840.16.30.2021.EZ, którą uchylono poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia 11 maja 2021 r., znak BA.6740.1.340.2021.MMi zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi J. S. pozwolenia na budowę, i zarazem umorzono postępowanie w sprawie tego pozwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. D. zarzucając naruszenie: 1. art. 105 § 1 oraz art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w taki sposób, że wbrew ocenie sądu administracyjnego skarżąca nie domaga się "dalszego prowadzenia postępowania", ponieważ w jej ocenie wydanie poprawnej decyzji odmownej w stosunku do inwestora, zamiast (w miejsce) zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie, nie wymaga dalszego badania sprawy;; 2. art. 61 § 2 K.p.a. poprzez błędną ocenę Sądu pierwszej instancji, że wydanie decyzji odmownej w sprawie inwestora, który posłużył się we wniosku o wszczęcie postępowania fałszywym oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością skarżącej na cele budowlane, stanowiłoby naruszenie tego przepisu. Tymczasem organ, bez konieczności dalszego prowadzenia sprawy i dokonywania dalszych czynności merytorycznych po cofnięciu wniosku przez inwestora, miał podstawy do wydania decyzji odmownej, chroniąc tym samym interes prawny skarżącej oraz interes społeczny wskazany w art. 105 § 2 K.p.a.; 3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie wadliwej decyzji w mocy; 4. art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów niezgodnej z obiektywną rzeczywistością, co skutkowało błędnym uznaniem za prawdziwe oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 5. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez "wznowienie" [podjęcie] zawieszonego postępowania, pomimo nierozstrzygnięcia uprzednio istniejącego zagadnienia wstępnego. Wskazując na powyższe H. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uwzględnienie jej skargi na decyzję Wojewody z dnia 12 lipca 2021 r. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej jej z urzędu, które nie zostały pokryte przez reprezentowaną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została złożona przez H. D., która jednak zmarła przed rozpoznaniem środka zaskarżenia – o czym Naczelny Sąd Administracyjny powiadomił jej pełnomocnik w piśmie z dnia 23 stycznia 2025 r. (k. 230 akt sądowych) i co zweryfikowano w rejestrze PESEL (k. 234 akt sądowych). Ujawniono jednocześnie następcę prawnego skarżącej kasacyjnie, którym jest jej syn T. D. W takich okolicznościach doszło do następstwa w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, które dotyczy obecnie wymienionego T. D. Ten ostatni w piśmie z dnia 10 lutego 2025 r. poparł skargę kasacyjną, domagając się jej uwzględnienia (k. 237 akt sądowych). Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Zasadniczym przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej jest kwestia zastosowania art. 105 § 1 i 2 K.p.a. Skarżąca zarzuca, że umorzenie postępowania administracyjnego, zamiast wydania decyzji odmownej, naruszało jej interes prawny oraz interes społeczny, bowiem inwestorka, jej zdaniem, złożyła fałszywe oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca uważa, iż w takich okolicznościach nawet w sytuacji cofnięcia wniosku przez J. S., organ powinien był wydać decyzję odmowną, a nie umarzać postępowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej kasacyjnie nie jest trafne. Podstawową kwestią prawną, którą należy wyjaśnić, jest stosunek art. 105 § 1 K.p.a. do art. 105 § 2 K.p.a. w kontekście postępowań administracyjnych prowadzonych na wniosek strony, takich jak postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, uregulowane w P.b. W świetle art. 32 ust. 4 P.b., wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę następuje wyłącznie na wniosek inwestora. Organ administracji publicznej jest związany zakresem żądania strony i nie może prowadzić postępowania bez wyraźnego wniosku. W sytuacji, gdy inwestor cofa wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (zob. k. 170 akt administracyjnych organu drugiej instancji), postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i organ architektoniczno-budowlany jest obowiązany umorzyć to postępowanie (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 551/11, 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1593/12 oraz z dnia z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2617/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku, Wojewoda nie mógł dalej merytorycznie rozstrzygać sprawy wobec cofnięcia wniosku, ponieważ prowadziłoby to do orzekania z urzędu, w warunkach naruszających art. 61 § 2 K.p.a. Uzupełniając powyższe należy zaznaczyć, że wystąpienie stanu bezprzedmiotowości postępowania wywołuje zasadniczo ten sam skutek, niezależnie od tego, czy zaistnieje na etapie postępowania przed organem pierwszej czy drugiej instancji. Z kolei organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Fakt wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie wymusza więc na organie odwoławczym merytorycznego rozpoznania tego odwołania w sytuacji, kiedy postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ w tej sytuacji powinien stosować regulację z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co nastąpiło w niniejszej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2019 r. II OSK 2968/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 § 2 K.p.a., zauważyć należy, że regulacja ta dotyczy sytuacji odmiennych niż występująca w sprawie. Art. 105 § 2 K.p.a. ma zastosowanie do postępowań administracyjnych, w których wprawdzie strona występuje o umorzenie postępowania, ale nadal zachodzi podstawa do jego kontynuowania z uwagi na możliwość bądź to prowadzenia go z urzędu, a w przypadku postępowań wymagających wniosku, gdy aktualny pozostaje wniosek o wszczęcie postępowanie złożony przez inny podmiot, który sprzeciwia się umorzeniu (zob. M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, cz. III, Casus nr 48/2008 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 246/10 i z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1378/17 orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntowany jest natomiast pogląd, że w przypadku wyraźnego cofnięcia wniosku przez jedynego wnioskodawcę, co nastąpiło w niniejszej sprawie, stosowanie art. 105 § 2 K.p.a. jest wyłączone, gdyż organ zostaje pozbawiony podstawy prawnej do dalszego działania i jest zobowiązany do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Odnosząc się dalej do zarzutu naruszenia art. 61 § 2 K.p.a., zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera szerszego uzasadnienia na jego poparcie. Należy podkreślić, iż przepis ten pozwala organowi administracji publicznej, w szczególnych okolicznościach, prowadzić postępowanie z urzędu pomimo istnienia wymogu złożenia wniosku strony, jednak zawsze konieczne jest ostatecznie uzyskanie zgody strony na kontynuowanie takiego postępowania. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, ponieważ jedyna wnioskująca o pozwolenie na budowę inwestorka jednoznacznie cofnęła swój wniosek. W takiej sytuacji sięganie do regulacji art. 61 § 2 K.p.a. byłoby nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy, dlatego zarzut naruszenia tego przepisu nie jawi się jako usprawiedliwiony. Zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. również nie może zostać uznany za trafny. Skarżąca domagała się od Wojewody merytorycznego rozpoznania kwestii fałszywego oświadczenia inwestorki o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a także zawieszenia postępowania ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego prawa inwestorki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże w sytuacji cofnięcia wniosku przez inwestorkę, organ został pozbawiony możliwości merytorycznego rozpoznania tych zagadnień, gdyż nie mógł dalej prowadzić postępowania z braku ku temu żądania. W efekcie zarzuty te nie mają wpływu na prawidłowość decyzji organu o umorzeniu postępowania. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. również jest niezasadny. Przepis ten nie był w ogóle stosowany przez organy administracji. Organ drugiej instancji, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie artykułu 184 P.p.s.a. Jednocześnie, odnośnie sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.