II OSK 1843/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 9/23 w sprawie ze skargi K.O. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. nakazać zwrot ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz K.O. kwoty 300 (trzysta) złotych uiszczonej tytułem wpisu od skargi.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 9/23 oddalił skargę K. O. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Gminy S. z 30 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej plan miejscowy). 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 15 pkt 1 lit. a i lit. b w zw. z § 1 ust. 6 pkt 8 planu miejscowego polegającą na stwierdzeniu, że przepisy planu pozwalają na budowę w ramach przeznaczenia dopuszczalnego na terenach właściwych pod zabudowę [...] takich obiektów jak hale sportowe, gdy tymczasem prawidłowa analiza tych przepisów, zwłaszcza korelacja wielkości obiektów sportowych do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wskazana w przepisach planu, nie pozwala na budowę takich obiektów sportowych, albowiem uzależnienie wielkości hal od budynków mieszkalnych powoduje, że albo hale będą o nierealnie małych wymiarach, albo by hale były we właściwych dla nich wymiarach budynki winne być nierzeczywiście duże. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie. 4. Pismem z 11 września 2023 r. skarżąca nie podzieliła argumentacji organu. 5. Pismem z 5 października 2023 r. Wójt Gminy S. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 6.1. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej, ponieważ zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej Ppsa). 6.2. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Sytuacja, o której mowa w art. 189 Ppsa ma miejsce w przedmiotowej sprawie. 6.3. Wyjaśnić należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej ustawa nowelizująca). Modyfikacji uległ stan prawny dotyczący wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego. Zmieniono m.in. treść art. 52 i art. 53 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej wyeliminował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym obecnie skarga do sądu administracyjnego nie musi już być poprzedzona takim wezwaniem. W ustawie zawarto jednak regulacje intertemporalne. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i art. 53 Ppsa, jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (a zatem po dniu 1 czerwca 2017 r.). Z powyższego wynika, że dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 Ppsa oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1624/18). Nowa regulacja znajdzie zatem zastosowanie dopiero w stosunku do takich aktów, które zostaną podjęte po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, a więc po 1 czerwca 2017 r. 6.4. Zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, w związku z czym w sprawie zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., obligujący stronę wnoszącą skargę do poprzedzenia jej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. 6.5. Jak stanowi zaś art. 52 § 1 i § 4 Ppsa w brzmieniu sprzed nowelizacji, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jeżeli ustawa, w przypadku innych aktów, nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia prawa. Zgodnie natomiast z treścią art. 53 § 2 Ppsa w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. 6.6. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Stanowisko, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie jest również podzielane w orzecznictwie (postanowienie WSA w Krakowie z 29 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 254/24; postanowienia NSA z: 6 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1516/12, 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 596/12, 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 895/11, 11 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 744/11, 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 202/11, 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2488/10, 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 769/09, 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 552/08 oraz postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r. sygn. OSA 2/02, publ. ONSA 2003/1/2). 6.7. Z okoliczności sprawy wynika, że postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 754/22 odrzucono skargę K. O. na uchwałę Rady Gminy S. z [...] marca 2017 r. nr [...], będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu. Sąd ocenił, że powyższa skarga była spóźniona. Skarżąca wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w dniu 30 grudnia 2021 r. (data potwierdzenia wpływu). W związku z tym, że organ nie ustosunkował się do ww. wezwania, termin do wniesienia skargi wynosił sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czyli upływał 28 lutego 2022 r. Skarga została natomiast wniesiona dopiero 4 marca 2022 r., a więc z uchybieniem terminu. Następnie w dniu 29 sierpnia 2022 r. (data potwierdzenia wpływu) skarżąca ponownie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i złożyła niniejszą skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wezwanie jest bezskuteczne i nie otwiera ponownie terminu do zaskarżenia uchwały. W świetle poczynionych uprzednio rozważań przyjąć należało, że skoro skarżąca złożyła skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 30 grudnia 2021 r., to kolejne pismo, które wpłynęło do organu 29 sierpnia 2022 r., choć określone zostało również jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie mogło stanowić wezwania w rozumieniu art. 52 § 1 Ppsa. W niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi powinien być liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa co miało miejsce 30 grudnia 2021 r., a zatem skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 20 października 2022 r. trzeba uznać za spóźnioną. Skarga wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 Ppsa winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa. 6.8. W tym stanie rzeczy zaistniała podstawa do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na mocy art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa. W oparciu zaś o art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa zwrócono stronie uiszczony wpis od odrzuconej skargi. .