II OSK 1837/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp.p. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 622/23 w sprawie ze skargi A. sp.p. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 stycznia 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.747.2022.BS w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

WYROKIEM Z DNIA 7 MARCA 2024 R., SYGN. AKT VII SA/WA 622/23, WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE ODDALIŁ SKARGĘ A. SP. P. Z SIEDZIBĄ W W., DALEJ: "SKARŻĄCA" ALBO "SPÓŁKA", NA DECYZJĘ MINISTRA KULTURY I DZIEDZICTWA NARODOWEGO, DALEJ: "MINISTER", Z DNIA 9 STYCZNIA 2023 R., ZNAK: DOZ-OAIK.650.747.2022.BS, KTÓRĄ UTRZYMANO W MOCY DECYZJĘ PREZYDENTA MIASTA WROCŁAWIA, DALEJ: "PREZYDENT", Z DNIA 15 LIPCA 2022 R., NR 689/2022, O ODMOWIE UDZIELENIA POZWOLENIA NA MONTAŻ INSTALACJI FOTOWOLTAICZNEJ NA DACHU BUDYNKU MIESZKANIOWEGO WIELORODZINNEGO POŁOŻONEGO PRZY UL. [...], NA OBSZARZE HISTORYCZNEGO UKŁADU URBANISTYCZNEGO, WPISANEGO DO REJESTRU ZABYTKÓW. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia 15 lipca 2022 r. Prezydent, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia 10 listopada 2021 r., odmówił jej udzielenia pozwolenia na montaż instalacji fotowoltaicznej w postaci 25 sztuk paneli na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], położonego na obszarze historycznego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków. Po rozpatrzeniu odwołań skarżącej oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], Minister, decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Polska strzeże dziedzictwa narodowego, m.in. przez ochronę zabytków, których szczególną formą są historyczne układy urbanistyczne lub ruralistyczne. Wyjaśnił, że jednym z instrumentów prawnych ochrony zabytków jest zezwolenie na prowadzenie określonych prac przy zabytku wpisanym do rejestru i wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Zezwolenie takie stanowi element niezbędny dla potencjalnego inwestora do legalnego ubiegania się o pozwolenie na budowę, a następnie wykonanie robót budowlanych przy zabytku. Zaznaczył, że zezwolenie takie wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co ogranicza jego sądową kontrolę do badania, czy organ nie przekroczył tych granic. Sąd wywiódł, że okoliczność, według której przedmiotem ochrony jest układ urbanistyczny, a nie pojedynczy budynek, nie oznacza, że budynek stanowiący element zespołu nie podlega ochronie, przy czym zakres tej ochrony jest odmienny niż w przypadku indywidualnego wpisu budynku do rejestru zabytków, gdyż w przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów. Podniósł, że wprawdzie wpisanie układu urbanistyczno-architektonicznego miasta do rejestru zabytków nie oznacza, że na tym obszarze zabronione są jakiekolwiek działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub wyglądu, ale każdorazowo przed prowadzeniem prac inwestor powinien uzyskać pozwolenie organu konserwatorskiego, który oceni dopuszczalność ich realizacji pod względem wpływu za zachowanie walorów zabytkowych chronionego obszaru. Sąd wskazał na różnicę stanowisk pomiędzy Spółką a organami co do widoczności paneli fotowoltaicznych i ich wpływu na odbiór wizualny układu urbanistycznego i stwierdził, że obecnie odbiór wizualny wykracza poza widok i relację przestrzenną dostępne dla obserwatora z poziomu ulic układu urbanistycznego. Odnotował przy tym, że przepisy nie wyjaśniają, jak należy rozumieć pojęcia "odbioru" i "widoku" i do jakiego obszaru je zawężać. W ocenie Sądu, pojęcia te obejmują również uzyskane z poziomu dostępnych portali internetowych, co wiąże się z brakiem ograniczenia wizualnego do poziomu ulic zwłaszcza wobec coraz szerszej możliwości fotografowania budynków przy pomocy dronów. Z uwagi na powyższe Sąd zaaprobował stwierdzenie organu, według którego, montaż 20 paneli fotowoltaicznych na dachu może mieć negatywny wpływ na chronione wartości zabytkowego układu urbanistycznego. Wskazał, że o ile panele fotowoltaiczne nie komponują się z zabytkowym wyglądem układu urbanistycznego, to ich montaż nie jest niedozwolony w obszarze chronionym konserwatorsko, ale podlega ocenie organów ochrony zabytków, które mogą udzielić zezwolenia na takie roboty budowlane przy zabytku tylko, gdy w ich ocenie nie wpłynie to negatywnie na wartości chronione. W ocenie Sądu, bez znaczenia przy tym pozostaje czy zainstalowaniu będą podlegały panele fotowoltaiczne, czy dachówki fotowoltaiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał także, że ochrona obiektów o wartościach zabytkowych leży w interesie społecznym, który ma prymat przed interesem ekonomicznym właściciela obiektu, jeżeli realizacja planowanej inwestycji miałaby doprowadzić do zniszczenia autentycznych obiektów posiadających walory historyczne, w związku z czym nie zawsze korzyści dla właścicieli lokali będą miały znaczenie w złagodzeniu rygorów ochrony konserwatorskiej. W ocenie Sądu, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają bez wpływu na uprawnienia konserwatora zabytków, który dokonuje oceny zamierzonych prac, kierując się przesłankami określonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Konserwator może w ramach własnej kompetencji stwierdzić, że planowane roboty ingerują w sposób niedozwolony w zabytkowy układ urbanistyczny, przy czym bez znaczenia pozostaje, że określony obiekt nie jest objęty indywidualną ochroną zabytków. Sąd uznał, że organy ustaliły stan faktyczny sprawy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie wskazuje na jego dowolność i przekroczenie zasad uznaniowości. Zdaniem Sądu, niezadowolenie skarżącej z treści decyzji nie jest równoznaczne z tym, że organy nie zawarły w uzasadnieniach przesłanek rozstrzygnięcia i podważyły zaufanie do władzy publicznej. Stwierdził także, że uzasadnienie decyzji zawiera wymagane elementy i jest staranne oraz wyważone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z decyzjami organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1) art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 3 pkt 12 w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840), dalej: "u.o.z.", przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. do stanu faktycznego, w którym urządzenia techniczne w postaci paneli fotowoltaicznych miały być umieszczone na dachu budynku, który sam w sobie nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale znajduje się na terenie, który do takiego rejestru jest wpisany jako historyczny układ urbanistyczny, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu uwzględniająca skutki wpisu układu urbanistycznego do rejestru zabytków, przy jednoczesnym braku wpisu indywidualnego budynku, prowadzi do wniosku, że przepis ten znajduje zastosowanie do zabytków, na których ze względu na ich charakter, można "umieścić urządzenia techniczne" w postaci paneli fotowoltaicznych, a nie do zabytków będących historycznymi układami urbanistycznymi, w obrębie których usytuowane są budynki nieobjęte wpisem indywidualnym; 2) art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 10 i 11 w zw. z art. 3 pkt 12 w zw. z art. 4 pkt 2, 3 i 5 w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z. przez ich błędną wykładnię i uznanie za zasadną odmowę udzielenia pozwolenia konserwatorskiego w sytuacji, gdy projektowane prace polegające na montażu paneli fotowoltaicznych nie stwarzały zagrożenia mogącego spowodować uszczerbek dla wartości zabytku w postaci historycznego układu urbanistycznego, mogącego doprowadzić do jego zniszczenia, czy też niewłaściwego korzystania z niego, naruszenia jego stanu zachowania i przeznaczenia, ani też w żaden inny sposób nie wpływały negatywnie na tak rozumiany zabytek, zwłaszcza biorąc pod uwagę obie współistniejące na gruncie niniejszej sprawy formy ochrony zabytku w postaci zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji wpisującej historyczny układ urbanistyczny do rejestru, dopuszczające realizację inwestycji, co czyni odmowę udzielenia pozwolenia konserwatorskiego bezzasadną i przekraczającą granice uznania administracyjnego; 3) art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 10 i 11 w zw. z art. 3 pkt 12 w zw. z art. 4 pkt 2, 3 i 5 w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 w zw, z art. 19 ust. 3 u.o.z. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", w zw. z § 9 pkt 1, § 5 pkt 5, § 2 pkt 13, § 8 pkt 5, § 57 pkt 4, § 62 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr XX/578/04 z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego: ul. Romualda Traugutta, ul. Podwale, ul. Dworcową, ul. Tadeusza Kościuszki i ul. Kazimierza Pułaskiego, dalej: "Plan", przez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczających na terenie objętym ochroną konserwatorską instalację paneli fotowoltaicznych oraz nieuwzględnienie treści i zakresu decyzji wpisującej historyczny układ urbanistyczny do rejestru zabytków, a także uznania za zasadną odmowę udzielenia pozwolenia konserwatorskiego mimo niewskazania kolizji planowanej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i naruszenia zasady równości, nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności kosztem interesu społecznego z zakresu ochrony zabytków, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu interesu społecznego z zakresu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 5 w zw. z art. 68 ust. 4 w zw. z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP oraz nieuwzględnieniu interesu strony, której panele fotowoltaiczne na budynku mieszkalnym miały służyć celom grzewczym; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), dalej: "P.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), dalej: "K.p.a.", polegające na dokonaniu błędnej oceny naruszenia przez organy obu instancji ww. przepisów procedury administracyjnej, polegającego na: - bezzasadnym utrzymaniu w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy oraz wadliwego sporządzenia uzasadnienia skarżonych decyzji, w których brak jest wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego możliwość realizacji projektowanej przez spółkę inwestycji, przyczyn nieuwzględnienia treści decyzji wpisującej historyczny obszar urbanistyczny do rejestru zabytków, przyczyn niewyważenia interesu społecznego w postaci ochrony zabytków i interesu społecznego w postaci ochrony środowiska, a także przyczyn niewyważenia interesu społecznego i interesu strony, nieudowodnienia kolizji planowanej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, - przekroczeniu granic kompetencji oraz uznania administracyjnego - przez organy obu instancji i arbitralnej odmowie pozwolenia konserwatorskiego w sytuacji, w której zarówno decyzja wpisująca zabytek do rejestru, jak i zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycję taką dopuszczały, a okoliczności faktyczne związane z widocznością planowanych paneli, a także brak kolizji z chronionym przez organ interesem społecznym, nie dawały podstaw do odmowy wydania pozwolenia konserwatorskiego i ograniczały swobodę decyzyjną organu do ewentualnych uwag co do jej realizacji, a nie do jej całkowitego zanegowania; - nieuwzględnieniu faktu, że dach, na którym miałyby być zainstalowane panele na elewacji zachodniej, nie byłby widoczny z poziomu żadnej objętej chronionym układem urbanistycznym ulicy, ani tym bardziej z poziomu tych ulic nie byłyby widoczne panele na elewacji wschodniej (od strony podwórka), a tym samym nieuwzględnienia faktu, że odbiór wizualny historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków w żaden sposób nie byłby zakłócony, ani zagrożony; - błędzie w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że od strony ul. [...] byłby widoczny dach oraz panele od strony tylnej elewacji budynku przy ul. [...], w sytuacji, gdy znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa przedstawia widok od strony podwórka i podwórkowej drogi wewnętrznej, a nie od strony ul. [...], z której ani budynek ul. [...], ani tym bardziej jego dach w żaden sposób nie są widoczne, a tym samym umieszczenie paneli na dachu od strony podwórka w żaden sposób nie zakłóca wizualnego odbioru wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego i nie ma wpływu na jego ogląd; - niewykonaniu wytycznych organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezasadnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. zamiast jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.; 5) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na dokonaniu błędnej oceny naruszenia przez organy obu instancji ww. przepisów procedury administracyjnej i zaaprobowaniu dokonanej przez organ drugiej instancji zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która naruszyła zasadę dwuinstancyjności i determinowała zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania oraz skarżonego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 6) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi i wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku, które: - nie odnosi się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności do kwestii braku wyważenia obu występujących na gruncie niniejszej sprawy interesów społecznych w postaci ochrony zabytków i ochrony środowiska, mimo że zarówno skarżąca, jak i organ drugiej instancji uchylający pierwotną decyzję konserwatorską na gruncie niniejszej sprawy, na konieczność ich wyważenia zwracał uwagę w swoich wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, wskazując, że ochrona zabytkowego budynku powinna dokonywać się z wyważeniem obu występujących w sprawie interesów społecznych – tj. zapewnienia równowagi pomiędzy dobrem społecznym, jakim jest zachowanie wartości zabytkowego obszaru, a wymogami ekologicznymi, wynikającymi z potrzeb coraz większego korzystania ze źródeł energii odnawialnej, które to wytyczne nie zostały przez organy zrealizowane, a zarzut ten został całkowicie przez Sąd pominięty, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pominięcie tej kwestii doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi i pozostawienia w obrocie prawnym nieodnoszących się do powyższego decyzji organów obu instancji, mimo że organy związane były treścią wytycznych organu drugiej instancji w tym zakresie i powinny były interesy te wyważyć; - uzasadnienie wyroku nie odnosi się również do zarzutów skargi dotyczących przytaczanej przez skarżącą treści decyzji stanowiącej podstawę wpisu historycznego układu urbanistycznego do rejestru zabytków ani do powoływanych przez skarżącą zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyraźnie na przedmiotowym obszarze objętym ochroną konserwatorską dopuszcza instalację urządzeń technicznych w postaci paneli fotowoltaicznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, mimo przekroczenia przez organy granic swoich kompetencji oraz uznania administracyjnego; - poszczególne elementy uzasadnienia sformułowane są w sposób lakoniczny, niejasny, nielogiczny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, co w szczególności dotyczy spornych między stronami ustaleń faktycznych i oceny odbioru wizualnego zabytku, który zdaniem Sądu nie musi się odbywać z poziomu ulic wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego, a jego percepcja miałaby być niczym nieograniczona skoro w dobie dzisiejszej widok oraz relacje między obiektami dostępne są z poziomu dronów, czy też aplikacji Google, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wbrew ww. wywodom Sądu związek pomiędzy oglądanym zabytkiem a miejscem, z którego może być oglądany, ma bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku, co zresztą podkreślały zarówno organy obu instancji, jak i skarżąca, zarzucając organom błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących widoczności planowanych paneli z poziomu poszczególnych objętych układem urbanistycznym ulic oraz ich otoczenia. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że w bieżącym postępowaniu organ pierwszej instancji nie zrealizował wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 23 maja 2022 r., a decyzja organu pierwszej instancji stanowi kopię pierwotnej decyzji z dnia 16 grudnia 2021 r., w której uwzględniono fakt istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego lokalizację spornego budynku, przy czym organ wyciągnął wnioski niezgodne z postanowieniami tego dokumentu planistycznego, który nie tylko nie zakazuje instalowania paneli fotowoltaicznych, a wręcz umożliwia dokonywanie takich inwestycji. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd nie odniósł się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego § 9 według orzekających w sprawie organów stanowił wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej. Argumentował, że przepisy planów miejscowych przewidujące dokonanie uzgodnień z organami ochrony zabytków są nieważne, a w mocy pozostają przepisy planu, na które powołuje się skarżąca. Zaznaczył, że plan dopuszcza na obszarze chronionym m.in. urządzenia towarzyszące obiektom budowlanym i nieuciążliwe dla środowiska i odnawialne źródła energii. Odmowa realizacji inwestycji jest zatem niespójna z planem. Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniom pod kątem ochrony zabytków, a zatem to ostatecznie plan miejscowy przesądza o sposobie ochrony zabytku i jako taki musi dawać pewność co do możliwości zagospodarowania objętego nim terenu. Ocena możliwości realizacji inwestycji musi uwzględniać ustalenia planu i być spójna z wolą organu ochrony zabytków wyrażoną w toku uzgadniania planu. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył przy tym, że powszechną praktyką w Polsce, którą stosują również organy administracji publicznej, w tym orzekające w sprawie, jest praktyka instalowania paneli fotowoltaicznych na budynkach zabytkowych. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że kształt i kolor paneli fotowoltaicznych pasuje do wyglądu otaczających budynków krytych papą. W jego ocenie Sąd pierwszej instancji niezasadnie poszerzył zakres ochrony zabytku na widok uzyskany z dronów oraz aplikacji Google. Zaznaczył, że planowane panele przeznaczone do zamontowania na dachu będą niewidoczne z poziomu ulicy, a jedyny punkt, z którego byłyby widoczne, tj. [...], znajduje się poza obszarem ochrony urbanistycznej. Ponadto wskazał, że instalacja paneli fotowoltaicznych nie wymaga zdejmowania poszycia dachowego, co byłoby konieczne w przypadku instalacji dachówek fotowoltaicznych, które dodatkowo kosztują kilkukrotnie więcej od paneli i są mniej dostępne w Polsce. Zaznaczył przy tym, że obowiązujące przepisy rozróżniają instalację paneli fotowoltaicznych od robót budowlanych. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie uznania administracyjnego. W uzasadnieniu tym nie udowodniono negatywnego wpływu planowanych paneli fotowoltaicznych na wygląd budynku, który nie jest objęty ochroną indywidualną, ani całego, chronionego zespołu urbanistycznego. Zaznaczył przy tym, że na spornym budynku znajdują się już takie urządzenia jak anteny i klimatyzatory kontrastujące z celem ochrony tego zespołu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, odmowa wydania decyzji nie może być uzasadniona abstrakcyjnym stwierdzeniem o konieczności ekspozycji zabytku, ale musi odnosić się do konkretnych uwarunkowań przypadku. Stwierdzenie, że panele fotowoltaiczne są obcym stylistycznie elementem, nie jest wystarczającą podstawą odmowy wydania decyzji pozytywnej. Organy nie uzasadniły także, dlaczego panele fotowoltaiczne są niedopuszczalne, skoro ich kolorystyka jest zgodna z kolorystyką dachów obiektów sąsiadujących. Argumentował, że budynek, którego miała dotyczyć inwestycja, znajduje się w zachodniej granicy obszaru chronionego, dla którego plan miejscowy nie przewiduje szczegółowych wytycznych ochrony tego zespołu, co powoduje, że wydane rozstrzygnięcie jest arbitralne i dokonane z przekroczeniem uznania administracyjnego. Wskazał, że argumenty przemawiające zdaniem organów za odmową w uzasadnieniu decyzji są nieadekwatne do stanu faktycznego i nie zawierają wskazania sposobu negatywnego wpływu paneli fotowoltaicznych na budynek i relacje przestrzenne między poszczególnymi obiektami zabudowy. Odnotował także, że sporne ustalenia faktyczne dokonane w sprawie zostały pominięte przez Sąd pierwszej instancji, który uznał je jedynie za różnicę zdań. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organy w uzasadnieniach decyzji nie odniosły się do kwestii wyważenia interesów ochrony zabytków, ekologii i ochrony środowiska oraz indywidualnego interesu skarżącej i nie wypowiedziały się w zakresie innych urządzeń, takich jak anteny i klimatyzatory, znajdujących się już na spornym budynku i nie dokonały wyważenia tych interesów. Argumentował, że zakres uznania administracyjnego limitowany jest postanowieniami planu miejscowego. W sytuacji, w której plan miejscowy nie zawiera ograniczeń realizacji planowanej inwestycji, niedopuszczalne jest wprowadzanie ich w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, brak prawidłowego uzasadnienia decyzji powoduje, że naruszona została zasada proporcjonalności pomiędzy zastosowanymi środkami i celem ochrony zabytków. W ocenie pełnomocnika skarżącej, organ odwoławczy dokonał również zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zaznaczył również, że ograniczenia wykonywania prawa własności nie mogą być wykładane rozszerzająco w okolicznościach rozpoznawanej sprawy z zespołów urbanistycznych na budynki wchodzące w skład tych zespołów, ale niewpisane do rejestru zabytków. Odmienne bowiem zasady ochrony dotyczą zespołów urbanistycznych a inne indywidualnych zabytków. Argumentował, że planowana inwestycja nie wpływa na cały obszar objęty ochroną i jednocześnie służy poprawieniu funkcji mieszkalnej budynku, co nie zostało uwzględnione przez orzekające w sprawie organy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2a P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważyć należy kwestie materialnoprawne, gdyż zarzuty procesowe w przeważającej części także stanowią procesowe aspekty zagadnień materialnoprawnych. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.), dalej: "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami" lub "u.o.z.". Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 3 pkt 12 w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. do stanu faktycznego, w którym urządzenia techniczne w postaci paneli fotowoltaicznych miały być umieszczone na dachu budynku, który sam w sobie nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale znajduje się na terenie, który do takiego rejestru jest wpisany jako historyczny układ urbanistyczny, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu uwzględniająca skutki wpisu układu urbanistycznego do rejestru zabytków, przy jednoczesnym braku wpisu indywidualnego budynku, prowadzi do wniosku, że przepis ten znajduje zastosowanie do zabytków, na których ze względu na ich charakter, można "umieścić urządzenia techniczne" w postaci paneli fotowoltaicznych, a nie do zabytków będących historycznymi układami urbanistycznymi, w obrębie których usytuowane są budynki nieobjęte wpisem indywidualnym. W myśl art. 3 pkt 12 u.o.z., użyte w ustawie pojęcie historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny oznacza przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Według art. 3 pkt 13 u.o.z., historyczny zespół budowlany oznacza powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 1 u.o.z., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Takim właśnie zabytkiem jest historyczny układ urbanistyczny [...], wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...]. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, okoliczność, że przedmiotem ochrony jest historyczny układ urbanistyczny, a nie pojedynczy budynek, nie oznacza, że budynek stanowiący element tego zespołu nie podlega ochronie. Inny jest oczywiście zakres takiej ochrony, jako elementu układu urbanistycznego, niż w przypadku indywidualnego wpisu budynku do rejestru zabytków (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2684/17). W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W rezultacie, gdy w art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. jest mowa o umieszczaniu na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, to należy przez to rozumieć także umieszczanie urządzeń technicznych na budynku położonym w granicach historycznego układu urbanistycznego. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 10 i 11 w zw. z art. 3 pkt 12 w zw. z art. 4 pkt 2, 3 i 5 w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ich błędną wykładnię i uznanie za zasadną odmowę udzielenia pozwolenia konserwatorskiego w sytuacji, gdy projektowane prace polegające na montażu paneli fotowoltaicznych nie stwarzały zagrożenia mogącego spowodować uszczerbek dla wartości zabytku w postaci historycznego układu urbanistycznego, mogącego doprowadzić do jego zniszczenia, czy też niewłaściwego korzystania z niego, naruszenia jego stanu zachowania i przeznaczenia, ani też w żaden inny sposób nie wpływały negatywnie na tak rozumiany zabytek, zwłaszcza biorąc pod uwagę obie współistniejące na gruncie niniejszej sprawy formy ochrony zabytku w postaci zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji wpisującej historyczny układ urbanistyczny do rejestru, dopuszczające realizację inwestycji, co czyni odmowę udzielenia pozwolenia konserwatorskiego bezzasadną i przekraczającą granice uznania administracyjnego; Z uwagi na podniesienie kwestii uznania w przytoczonym zarzucie kasacji, należy sformułować kilka uwag na temat charakteru decyzji przewidzianej w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja w przedmiocie pozwolenia na umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, podobnie jak decyzje w przedmiocie pozwolenia na działania wymienione w innych przepisach art. 36 ust. 1 u.o.z., nie ma charakteru uznaniowego, przy rozumieniu uznania jako przyznanej organowi swobody wyboru konsekwencji. Tak rozumiane uznanie musi być oddzielone od swobody organu związanej z wykładnią prawa przy normach niedookreślonych, a także od swobodnej oceny materiału dowodowego. Uznanie administracyjne będące instytucją materialnoprawną związane jest z luzem decyzyjnym przyznanym organowi administracji publicznej, w którym organ ten przy zaistnieniu przesłanek przyznania uprawnienia oraz braku przesłanek negatywnych, może to uprawnienie przyznać, ale nie jest do tego zobowiązany, tak jak w przypadku decyzji o charakterze związanym (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 52—66; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 582-583). Z taką klasyczną, pełną sytuacją uznaniową w zakresie wyboru konsekwencji nie mamy do czynienia w odniesieniu do pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1. Jak stwierdzono w orzecznictwie, niewskazanie w ustawie konkretnych okoliczności, z którymi należy wiązać dopuszczalność podjęcia wnioskowanych przez inwestora działań, wynika bowiem z założenia, na którym oparł się ustawodawca, że dozwolony przedmiot, sposób, czy też zasięg działań przy zabytku jest uzależniony od oceny, czy zgłaszane zamierzenie nie pozostaje w sprzeczności z celami wyznaczonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz odpowiadającymi tym celom obowiązkami organu konserwatorskiego. Czynienie użytku z przyznanej organowi w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kompetencji wymaga zatem sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań stawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określić, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku w wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, jakie mogą wystąpić w sprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 756/11, ONSA i wsa 2013/4/64). Po tej uwadze możliwe jest odniesienie się do kwestii podniesionych w omawianym zarzucie procesowym. Wbrew zarzutowi kasacji, odmowa pozwolenia na montaż paneli fotowoltaicznych na budynku nr [...] nie jest rezultatem dowolnego działania organów oraz braku wyważenia interesu społecznego i indywidualnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów w tej mierze, a obszerne rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasługują na pełną aprobatę. Przypomnieć można raz jeszcze, że Prezydent Miasta Wrocławia, jako przyczynę odmowy zgody konserwatorskiej na umieszczenie na dachu budynku przy ul. [...] 25 sztuk paneli fotowoltaicznych (widocznych zarówno od strony podwórza, jak i z dalszej perspektywy – od strony ulicy [...], ze [...]) wskazał, że wpłynie to negatywnie na wygląd budynku, który ma ogromny wpływ na odbiór wizualny i relacje przestrzenne pomiędzy poszczególnymi obiektami zabudowy, składającymi się na pierzeję i wnętrza ulic stanowiących historyczne elementy zabytkowe historycznego układu urbanistycznego [...]. Organ wyjaśnił, że budynek przy ul. [...] jest "dobrze zachowanym przykładem charakterystycznej zabudowy osiedla [...], obiektem który nie uległ praktycznie współczesnym przebudowom i zmianom, zachowując walory autentyczności". Minister natomiast ocenił dodatkowo, że choć "panele zamontowane na frontowej połaci dachu omawianego pięciokondygnacyjnego budynku wielorodzinnego w zabudowie szeregowej nie byłyby widoczne z poziomu ulicy [...], zaś z dalszych perspektyw, od strony [...], ich widoczność jest bardzo ograniczona, ale "z przedstawionej przez wnioskodawcę analizy widokowej, połać dachu od strony podwórza, na której planowane jest zamontowanie 15 modułów, byłaby dostatecznie widoczna (...) od strony ul. [...]". Powodowałoby to, że montaż takich paneli "zauważalnie wpłynie na ogląd zabytkowego obszaru, poprzez wprowadzenie obcego stylistycznie elementu technicznego. W konsekwencji, realizacja wnioskowanego zamierzenia spowoduje obniżenie istniejących wartości historycznych zabytkowego zespołu zabudowy". Konieczne jest spostrzeżenie, że dokonując oceny stanowiska organów, Sąd pierwszej odwołał się do kryteriów rozstrzygnięcia, nawiązując do art. 5 Konstytucji RP oraz zadaniowej normy zawartej w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Odnotować trzeba, że Prezydent powołał się na obowiązek ochrony dziedzictwa kulturowego. Stwierdził, że odmowa wynika m.in. z konieczności uwzględnienia interesu społecznego oraz art. 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W interesie społecznym leży zaś ochrona struktury przestrzeni tego obszaru (rozplanowania jego dróg, ulic i placów, zachowanej parcelacji i podziałów własnościowych i funkcjonalnych historycznego zagospodarowania terenu, kompozycji zieleni, brył budynków, detalu architektonicznego, zadrzewień, sieci komunikacyjnych, współzależności między zabudową, zielenią a otwarta przestrzenią, historycznych funkcji miasta lub dzielnicy, jak również wszystkich innych elementów, które kształtują układ urbanistyczny) oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego chronionego terenu. Nadto, badając zgodność z prawem rozstrzygnięcia opartego na art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., nie można ignorować merytorycznej kompetencji organów, jako organów specjalistycznych, czemu dał wyraz Sąd pierwszej instancji, przywołując art. 89 u.o.z. Organy i Sąd pierwszej instancji nie pominęły tego, że zabytek jest także objęty ochroną w postaci ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 1, § 5 pkt 5, § 2 pkt 13, § 8 pkt 5, § 57 pkt 4, § 62 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ul. Romualda Traugutta, ul. Podwale, ul. Dworcową, ul. Tadeusza Kościuszki i ul. Kazimierza Pułaskiego w sposób przedstawiony w skardze. Tym samym, nie doprowadziło to do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (który to przepis, co do zasady, wiąże organy planistyczne w procedurze tworzenia prawa miejscowego) w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 Konstytucji RP. Natomiast Prezydent odnotował, że ustalenia uchwały nr XX/578/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego: ul. Romualda Traugutta, ul. Podwale, ul. Dworcowa, ul. Tadeusza Kościuszki i ul. Kazimierza Pułaskiego, co do zasady, dopuszczają na przedmiotowym obszarze objętym ochroną konserwatorską, instalację urządzeń stanowiących odnawialne źródła energii, do jakich zalicza się panele fotowoltaiczne (§ 2 pkt 13, § 5 pkt 5, § 8 pkt 5, § 57 pkt 4, § 62 pkt 2), jednak możliwość instalacji tego typu urządzeń, jak również realizowania innych inwestycji (remont, przebudowa, rozbudowa, nadbudowa), każdorazowo należy uzgodnić z organem konserwatorskim (§ 9). Organ podkreślił, że zasadą powinno być indywidualne traktowanie każdego obiektu. Ocenił, że odmowa jest spójna z ustaleniami planu miejscowego. Do ochrony przewidzianej w planie miejscowym nawiązał także Minister, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, wskazując, że także dla obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...], obowiązuje § 9 Planu. Wskazał, że należy dokonać oceny planowanego zamierzenia nie tylko w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej terenu wynikającej z decyzji wpisującej do rejestru zabytków, ale także mając na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie warunków ochrony konserwatorskiej. Stwierdził, że ustalone w planie miejscowym zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków, z punktu widzenia podstawowej formy, jaką jest wpis do rejestru zabytków. Rozważając omawiane zagadnienie zauważyć należy, w związku z zarzutem nieważności § 9 Planu, że ustalenie § 9 pkt 1 pozostaje w obrocie prawnym. Niezależnie jednak od nałożenia obowiązku uzgodnienia wymienionych w przepisie § 9 pkt 1 Planu robót z konserwatorem zabytków, podkreślić raz jeszcze należy, że unormowania planu miejscowego nie mogą uchylać obowiązku uzyskania zgody przewidzianej w powszechnie obowiązującym przepisie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. art. 36 ust. 1. W niniejszej sprawie użycie argumentu, że nawet dopuszczenie w planie miejscowym określonej inwestycji nie usuwa obowiązku uzgodnienia, nie ma przesądzającego znaczenia. Ochrona konserwatorska została przewidziana na całym obszarze Planu. Organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że na tym terenie Planu, który objęty jest ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków (w niniejszej sprawie jest wpis układu urbanistycznego [...]), niezależnie od ustaleń Planu, obowiązuje wymóg uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków, wynikający z art. 36 ust. 1 u.o.z. Jak powyżej wskazano, konserwator powinien uwzględnić unormowania Planu w zakresie dopuszczalnych sposobów zagospodarowania terenu. Organy nie zignorowały jednak postanowień dotyczących terenu oznaczonego symbolem [...] W odniesieniu do tego obszaru obowiązują ustalenia zawarte w § 37 ust. 1-4 Planu. Nadto, jako do terenu zabudowy mieszkaniowej, obowiązuje § 5 pkt 5, zgodnie z którym, na terenach zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się urządzenia towarzyszące obiektom budowlanym. Definicję urządzeń towarzyszących zawiera § 3 pkt 13. Urządzenia towarzyszące obiektom budowlanym są to, według wskazanej definicji Planu, urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe, place pod śmietniki. Z treści ustaleń Planu, w tym także z dyspozycji § 9 pkt 1 Planu wynika jednak, że nie ma sprzeczności pomiędzy ochroną wynikającą z wpisu układu do rejestru, a ochroną ustaloną na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Takie odczytanie, uwzględniające konieczność uwzględnienia stanowiska konserwatora zabytków, w przypadkach określonych w § 9 pkt 1, pozwala na przyjęcie, że dopuszczalne sposoby zagospodarowania, realizowane w formach robót wskazanych w § 9 pkt 1, także na terenie [...], są uwarunkowane okolicznościami z dziedziny ochrony zabytków. Minister odniósł się również do kwestii wyważenia interesów. Stwierdził, że istota problemu sprowadza się do zapewnienia równowagi między dobrem społecznym, jakim jest zachowanie wartości historycznych obszaru miasta, a wymogami ekologicznymi, wynikającymi z potrzeb coraz większego korzystania ze źródeł energii odnawialnej. W ocenie Ministra, w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Wrocławia udowodnił wystarczająco kolizję zamierzonej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Uznanie, że planowane zamierzenie wpłynie negatywnie na wartości zabytku, jest zdaniem Ministra, zasadne i zgodne z powinnością organu ochrony zabytków. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 10 i 11 w zw. z art. 3 pkt 12 w zw. z art. 4 pkt 2, 3 i 5 w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 w zw, z art. 19 ust. 3 u.o.z. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 pkt 1, § 5 pkt 5, § 2 pkt 13, § 8 pkt 5, § 57 pkt 4, § 62 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr XX/578/04 z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego: ul. Romualda Traugutta, ul. Podwale, ul. Dworcową, ul. Tadeusza Kościuszki i ul. Kazimierza Pułaskiego, przez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczających na terenie objętym ochroną konserwatorską instalację paneli fotowoltaicznych oraz nieuwzględnienie treści i zakresu decyzji wpisującej historyczny układ urbanistyczny do rejestru zabytków, a także uznania za zasadną odmowę udzielenia pozwolenia konserwatorskiego mimo niewskazania kolizji planowanej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i naruszenia zasady równości, nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności kosztem interesu społecznego z zakresu ochrony zabytków, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu interesu społecznego z zakresu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 5 w zw. z art. 68 ust. 4 w zw. z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP oraz nieuwzględnieniu interesu strony, której panele fotowoltaiczne na budynku mieszkalnym miały służyć celom grzewczym. Analizę zarzutów procesowych rozpocząć należy od zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, na stronie 26 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do pogorszenia ich autentycznej, zabytkowej substancji leży w interesie społecznym, który ma prymat nad interesem ekonomicznym właściciela obiektu, jeżeli realizacja planowanej inwestycji miałaby doprowadzić do destrukcji autentycznych obiektów posiadających walory historyczne. Nie zawsze więc korzyści, jakie mogą płynąć dla właścicieli (a pośrednio i inwestora) z instalacji ogniw fotowoltaicznych, będą miały znaczenie w łagodzeniu rygorów ochrony konserwatorskiej. Sąd nie odniósł się bezpośrednio do podniesionej kwestii coraz większej potrzeby korzystania ze źródeł energii ekologicznych. Podkreślił jednak, że uzasadnienia decyzji, w zakresie zastosowania art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., są prawidłowe. Uznał, że nie doszło do naruszenia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Sąd, w części uzasadnienia odnoszącej się do zarzutów procesowych skargi stwierdził jasno, że organ ochrony zabytków może zezwolić na działania potencjalnie zagrażające zabytkom wyłącznie wówczas, gdy oceni, że możliwe jest ad casum zezwolenie na działania określone w art. 36 ust. 1 u.o.z. – bez jakiegokolwiek uszczerbku dla chronionego zabytku. Z całości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, akceptującego przecież stanowisko organów i obszernie wskazującego przyczyny dla których zaaprobował ocenę organów ochrony zabytków, wynika, że aprobata odnosi się do tych rozważań organów, które wskazywały na danie prymatu wartościom zabytkowym oraz nieuwzględnienie kwestii ekologicznych. Kolejne zagadnienie podniesione w omawianym zarzucie kasacji dotyczy nieuwzględnienia wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Niezależnie od tego, że nie ma podstaw do podzielenia tezy o zignorowaniu przez Sąd pierwszej instancji zarzutów skargi dotyczących wymogów ekologicznych, skonstatować można, że w myśl art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a., organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Natomiast w myśl art. 138 § 2a K.p.a., organ odwoławczy określa wytyczne w zakresie wykładni przepisów, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa. Nie zwalnia to jednak organu pierwszej instancji od samodzielnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 731). Warto także zauważyć, że w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji Prezydent wskazał przyczyny, dla których przyjął, że planowana inwestycja jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim. Stanowisko to, jak wynika z poprzedzających rozważań, organ pierwszej instancji obszernie wyjaśnił. Dotyczy to relacji ochrony wynikającej z wpisu do rejestru oraz ochrony przewidzianej w Planie miejscowym, a także uwzględnienia interesu społecznego. Wbrew kolejnemu twierdzeniu mającemu wskazać na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii treści decyzji o wpisaniu układu urbanistycznego do rejestru zabytków. Problem nie polega zaś na przyjęciu, że budynek nie jest przedmiotem indywidualnego wpisu, ale na zakresie jego ochrony, wynikającym z przynależności do układu urbanistycznego. Zagadnienie to zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poruszone (strona 23 i 28). W związku z tym, że zarzut nieuwzględnienia treści i zakresu decyzji wpisującej historyczny układ urbanistyczny do rejestru zabytków został podniesiony nie tylko w zarzucie procesowym, tj. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut oznaczony w kasacji jako punkt II.6) tiret drugie, ale także w podstawie materialnej kasacji (zarzut oznaczony w kasacji jako punkt I.3), należy ocenić ten zarzut merytorycznie, a nie tylko w aspekcie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Najpierw przypomnieć należy, że zarzut materialny nie jest zasadny w takim aspekcie, w jakim opiera się na tezie, według której, budynek nr [...] nie jest objęty ochroną, gdyż nie został wpisany indywidualnej do rejestru zabytków. Raz jeszcze powtórzyć trzeba zatem, że budynek ten podlega ochronie jako część układu przestrzennego, a zakres tej ochrony wynika z ochrony układu urbanistycznego. Kwestia ta została omówiona. Następnie należy odnieść się do sformułowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (strona 16 akapit drugi i trzeci) tezy, według której, ulica [...] stanowi co prawda granicę chronionego układu od strony zachodniej, jednak w przeciwieństwie do wytycznych dotyczących granicy południowej, (wpis) nie zawiera żadnych odniesień do jakichkolwiek znajdujących się na niej zabudowań. Zdaniem skarżącej, powtarzającej w ten sposób w kasacji tezę podobnie sformułowaną w skardze, za nieuprawnione, również z tego względu, uznać należy postanowienia organów obu instancji, rozszerzające określony w ww. decyzji zakres ochrony na budynek zlokalizowany przy ul. [...]. W związku z tym konieczne jest spostrzeżenie, że w tej mierze skarga kasacyjna jest niespójna. Na stronie 19 uzasadnienia kasacji (akapit drugi), podniesiono przecież, że "budynek przy [...] leży nie tylko na obszarze wpisanego do rejestry zabytków układu urbanistycznego określonego decyzją nr 538/A/05 z dnia 20 czerwca 2005 r., na którą powołują się organy obu instancji, a do której treści w żaden sposób się nie odnoszą, ale również i na terenie obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr XX/578/04 z dnia 19 lutego 2004 r., który następnie był zmieniony uchwałą nr LXII/1561/14 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 lipca 2014 r., a 9 lipca 2015 r. ogłoszono tekst jednolity planu, co powinno być znane organom obu instancji z urzędu". Niezależnie od tego stwierdzić należy, że twierdzenie o położeniu budynku nr [...] poza obszarem układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr 538/A/05 z dnia 20 czerwca 2005 r. jest bezpodstawne. Jak wynika z art. 3 pkt 12 u.o.z., historyczny układ urbanistyczny jest przestrzennym założeniem miejskim. Układ taki powinien zostać skonkretyzowany poprzez określenie jego granic. Takie granice w decyzji nr 538/A/05 z dnia 20 czerwca 2005 r. zostały wskazane. Do układu należy zatem przestrzeń wewnątrz granic wskazanych w decyzji o wpisie do rejestru. Zachodnią granicę historycznego układu urbanistycznego [...] usytuowany jest w ciągu wschodniej pierzei tej ulicy. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że znajduje się wewnątrz układu urbanistycznego [...] (zastrzec przy tym należy, że w niniejszej sprawie nie jest rozstrzygana ewentualna przynależność do [...] budynków usytuowanych w zachodniej pierzei ul. [...]). Natomiast użycie w decyzji o wpisie zwrotu o ujęciu zabudowy w kwartałach wyznaczonych ulicami [...], nie tyle świadczy o tym, że jedynie ta zabudowa należy do układu, ile oznacza lokalne uwarunkowanie determinujące ten sposób doprecyzowania granic układu urbanistycznego [...] od strony południowej. W niniejszym uzasadnieniu rozważono już i omówiono kwestie relacji ochrony przewidzianej w planie miejscowym do ochrony układu wynikającej z wpisania układu do rejestru zabytków. Bezpodstawna jest teza, według której, Sąd pierwszej instancji to zagadnienie pominął (patrz: strona 27). Sąd przedstawił swoje stanowisko w sposób jasny, poddający się kontroli instancyjnej. Prawidłowość rozumowania Sądu, także w zakresie oceny odbioru wizualnego zabytku, dotyka kwestii merytorycznej trafności wyroku, która nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzuty podniesione w podstawie procesowej oznaczonej jako punkt II.4) tiret pierwsze i drugie skargi kasacyjnej mają charakter materialny. Zagadnienia te zostały powyżej omówione. Odrębnego potraktowania wymagają natomiast twierdzenia o błędnym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie widoczności dachu sformułowane w podstawie procesowej kasacji oznaczonej jako zarzuty II.4) tiret trzecie i czwarte. Tezy podniesione w skardze i w skardze kasacyjnej o tym, że dach na którym miałyby być zainstalowane panele na elewacji zachodniej (od strony ulicy [...]) nie byłyby widoczne z poziomu żadnej chronionym układem urbanistycznym ulicy, ani z poziomu tych ulic nie byłyby widoczne panele na elewacji wschodniej (od strony podwórka), były formułowane w odwołaniu skarżącej. Podkreślić trzeba, że w zakresie odbioru wizualnego paneli organ pierwszej instancji ocenił, że panele byłyby widoczne zarówno od strony podwórza, jak i z dalszej perspektywy – od strony ulicy [...]. Minister zaś aprobując ustalenia Prezydenta co do niekorzystnego wpływu wnioskowanych prac na wartości chronionego budynku i układu urbanistycznego, ocenił, że panele zamontowane na frontowej połaci dachu nie byłyby widoczne z poziomu ulicy [...], zaś z dalszych perspektyw, od strony Wzgórza Partyzantów ich widoczność jest bardzo ograniczona. Dodał jednak, że jak wynika z przedstawionej przez wnioskodawcę analizy widokowej, połać dachu od strony podwórza, na której planowane jest zamontowanie 15 modułów, byłaby dostatecznie widoczna z widoku od strony ul. [...]. W świetle materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, dokonanej przez organ odwoławczy ocenie materiału dowodowego, nie można zarzucić naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, wynikającej z art. 80 K.p.a. Niezależnie od stwierdzeń dotyczących widoczności paneli z określonych miejsc, Minister stwierdził, że na powyższą ocenę wpływa zarówno ilość, jak i ekspozycja modułów fotowoltaicznych, zamontowanych na połaci dachowej o nachyleniu 30o, od strony tylnej elewacji. Także montaż 10 modułów od frontu, na połaci dachowej o nachyleniu 24o nie jest dopuszczalny konserwatorsko, z uwagi nie tylko na walory budynku lecz także na wartości historyczne zabudowy tej części układu urbanistycznego. Stwierdził, że realizacja inwestycji zauważalnie wpłynie na ogląd zabytkowego obszaru, poprzez wprowadzenie obcego stylistycznie elementu technicznego. Wywód ten wskazuje na to, że ocena stopnia widoczności paneli nie może być w procesie ustalania istotnej okoliczności jaką jest wpływ paneli na wygląd budynku i układu urbanistycznego, odrywana od obiektywnego faktu wprowadzenia obcego stylistycznie elementu technicznego. Zauważyć również można, że dołączony do skargi materiał dowodowy w postaci fotografii z opisem i dodatkowymi oznaczeniami stanowi materiał, który tylko częściowo znajdował się w aktach sprawy. Uzupełnienie tego materiału, w tym także uzupełnienie poprzez opatrzenie omówieniem i opisami dokonanymi przez skarżącą, może być potraktowane jako zmodyfikowanie dowodów na istotną okoliczność – percepcję planowanej inwestycji w świetle chronionego układu urbanistycznego. W związku z tym skonstatować trzeba najpierw, że z uwagi na charakter postępowania sądowoadministracyjnego, nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego stanowiącego kontynuację postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Tylko w okolicznościach objętych hipotezą art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 P.p.s.a.) jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1646/16). Przedłożone wraz ze skargą dowody stanowią próbę podważenia materiału dowodowego, którym dysponował organ odwoławczy. Taka sytuacja procesowa wskazuje na traktowanie ich przez wnoszącego kasację jako dokumentów mających charakter nowych okoliczności lub dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie są wykluczone sytuacje, w których na etapie sądowym można ocenić, że zarówno zaistnienie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, jak i naruszenie prawa przez organ administracyjny, są oczywiste. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy i skarżąca przedstawiają odmienne stanowiska co widoczności dachu z [...]. To, jaki jest w rzeczywistości widok dachu budynku nr [...], od strony podwórka i podwórkowej drogi wewnętrznej, a także jaki jest stopień widoczności z innych miejsc, jest przedmiotem sporu, co do którego materiał dowodowy został przez skarżącą doprecyzowany wraz ze złożeniem skargi. Zajęcie merytorycznego, odpowiedzialnego stanowiska co do wiarygodności przedłożonego przez skarżącą materiału dowodowego, tj. fotografii z adnotacjami skarżącej i tego, czy odzwierciedlają one sytuację w terenie, wymagałoby czynności procesowych polegających na zbadaniu sytuacji na miejscu (np. oględziny). Tego rodzaju dowód w postępowaniu sądowoadministracyjnym w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a., jest oczywiście niedopuszczalny. Ponadto, zaistnienie podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest uwarunkowane tym, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, są istotne dla sprawy. Ustalenie istotnego znaczenia jest zagadnieniem podlegającym ocenie. Ocena ta także nie jest oczywista. Wreszcie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie i po przyjęciu określonego stanowiska prawnego co do zaistnienia okoliczności wznowieniowej, pozostałaby, w razie uznania, że okoliczność z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. ma miejsce, ocena dopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej z punktu widzenia art. 146 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a. Takie rozważenie, dopuszczalne w przypadku okoliczności niewątpliwych, mieści się w ramach sądowej kontroli administracji. Inaczej jest w przypadku spornych stanów faktyczno-prawnych, który ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny, jak wyżej wskazano, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego tak jak organy administracji. Są to okoliczności faktyczno-prawne wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Na wymóg oczywistości warto również zwrócić uwagę w kontekście art. 145 § 2 i 3 K.p.a., mimo że przepisy te odnoszą się do postępowania nadzwyczajnego. Przyjęcie koncepcji odmiennej oznaczałoby niedopuszczalną "drogę na skróty", sprzeczną z ustrojową rolą sądownictwa administracyjnego. Wiązałoby się przecież z przeprowadzeniem, w ramach postępowania sądowego, nie postępowania kontrolującego legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ale postępowania zastępującego w pełnym zakresie tryb wznowienia postępowania nadzwyczajnego, która to możliwość nie wynika z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Tego rodzaju roli nie można zatem przypisać sądowi administracyjnemu rozpoznającemu skargę na decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II OSK 276/21). Tym bardziej niedopuszczalne jest aby sąd kasacyjny, orzekający w granicach podstaw kasacji, działał tak jak organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1289/17; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2345/21). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.