II OSK 1835/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2662/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2022 r., znak DOA.7110.257.2022.KBL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2662/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] (zwana dalej "Gminą") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 12 października 2022 r., nr DOA.7110.257.2022.KBL utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 13 lipca 2022 r., nr 644/OPON/2022. Drugą z wymienionych wyżej decyzji umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 29 maja 2020 r., nr 745/2020 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Kobyłce pozwolenia na budowę budynku hotelowego "aparthotel" z parkingiem, wewnętrzną instalacją gazową, zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe, przeciwpożarowym zbiornikiem wodnym, wentylacją mechaniczną, drogą wewnętrzną i infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...] w gminie [...]. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 kwietnia 2023 r. wniosła Gmina zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana w sytuacji, gdy organ w nienależyty sposób wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie interesu prawnego Gminy do bycia stroną postępowania; nie dokonano też dostatecznie wnikliwych ustaleń i ocen, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w tym miejscu należy przyjąć, że zarzut dotyczy brzmienia przepisu aktualnego na datę decyzji Starosty – tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na niewłaściwe uznanie, że Gmina nie miała interesu prawnego do bycia stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, co wedle skarżącej miało wynikać z zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nienależycie przeprowadzonego postępowania w tym zakresie i nierozważenia w sposób wszechstronny argumentacji strony. W ocenie Gminy organ był zobowiązany do wszechstronnego przeprowadzenia postępowania, a prawidłowo dokonane ustalenia doprowadziłyby do wniosku, że Gmina posiadała legitymację do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty – chociażby z tego powodu, ze jest właścicielem działki, która została wskazana jako obszar samej inwestycji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na niewykazanie przez stronę interesu prawnego, podczas gdy Gmina została pozbawiona możliwości zapoznania się z projektem budowlanym, która to czynność powinna być podstawową w kontekście wezwania do wykazania interesu prawnego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art 105 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie, podczas gdy nie było podstaw do uznania, że to postępowanie powinno ulec umorzeniu (zdaniem Gminy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty został złożony przez podmiot posiadający interes prawny). Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Wprawdzie w skardze kasacyjnej wywiedziono zarzuty dotyczące niedostatków ustaleń faktycznych poczynionych przez organy (wskazano na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1 i 11 K.p.a.), czego miał zdaniem Gminy nie dostrzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a., jednakże z uwagi na treść argumentacji skargi kasacyjnej Gminy należy przede wszystkim skoncentrować się na zarzucie naruszenia art. 28 ust. 2 P.b., skądinąd też powiązanym z przepisami K.p.a. (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) W tym miejscu wypada nadmienić, że w toku postępowania administracyjnego Gmina wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia na działce nr [...] wskazywała na przysługujące jej prawa do działek nr [...], [...] i [...] oraz posiadanie działek nr [...], [...] położonych w otoczeniu kwestionowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeanalizował związane z tym zagadnienia, w szczególności ocenił relacje zachodzące pomiędzy działką inwestycyjną (nr [...]), a wyżej wymienionymi działkami w aspekcie zachodzących oddziaływań (zob. zwłaszcza s. 7-9 uzasadnienia wyroku). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że działka nr [...] została podzielona na działki [...], [...] i [...], które znajdują się w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o. Działka nr [...] została przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że ewentualny interes prawny skarżącej należało rozpatrywać w kontekście ograniczenia zagospodarowania działki nr [...] (własność Gminy), ewentualnie działek nr [...] i [...]. Sąd zaznaczył, że prawo użytkowania działek nr [...] i [...] nie jest prawem rzeczowym, z którego co do zasady można wywodzić swój interes prawny. Sąd nie dopatrzył się występowania pomiędzy działkami, do których tytuł prawny zgłosiła Gmina, a działką inwestycyjną relacji, która uzasadniałaby legitymację Gminy jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na rzecz [...] sp. z o.o. Argumentacja skargi kasacyjnej, które jest obecnie rozpatrywana, zawęża nieco pole badania sprawy. Po pierwsze Gmina koncentruje się na uwypukleniu jej prawa do działki nr [...] oraz faktu wydzielenia tej działki z obszaru samej inwestycji. Jest poza sporem, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] na skutek decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 1 marca 2022 r., nr 132.2022, GR.6831.47.2021 (kopia tej decyzji znajduje się w aktach) i w następstwie tego przeszła na własność Gminy na mocy art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na wskazanej decyzji podziałowej tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.). Potwierdzają to dane ksiąg wieczystych: działka nr [...] wydzielona została z nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o. ([...]) i następnie odłączona od tej księgi wieczystej i wpisana do księgi wieczystej [...] obejmującej zespół działek drogowych Gminy. Podsumować można, że Gmina, co zresztą eksponuje się w skardze kasacyjnej, stała się właścicielem części terenu inwestycji (działka nr [...]), dla którego Starosta dnia 29 maja 2020 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku hotelowego (pierwotnie działka nr [...]). W skardze kasacyjnej Gmina stara się przekonać, że powinna być ona legitymowana do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 maja 2020 r. – wszakże, jak podkreśliła, jest obecnie właścicielem części gruntu, dla którego wydano to pozwolenie. Teza forsowana przez Gminę w skardze kasacyjnej ujawnia zagadnienie prawne, które wymaga w tej sprawie rozstrzygnięcia. Otóż należy odpowiedzieć na pytanie: czy w przypadku nabycia przez dany podmiot (Gminę) części terenu określonego w pozwoleniu na budowę jako teren inwestycji po dacie, gdy pozwolenie na budowę stało się ostateczne, podmiot ten wtórnie uzyskuje status strony postępowania o udzielenie pozwolenie na budowę, a w szczególności, czy może w oparciu o taki status skutecznie zainicjować jeden z trybów nadzwyczajnych, na przykład złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (art. 156 K.p.a.)? W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe pytanie należy odpowiedzieć przecząco. W warunkach sprawy Gmina w 2020 r., gdy Starosta wydał kwestionowane pozwolenie na budowę, nie była właścicielem działki [...], a więc z tego tytułu bezspornie nie była stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i nie stała się nią aż do momentu jego ostatecznego zakończenia. Należy zastanowić się wreszcie, czy przez nabycie przez Gminę pasa gruntu pod drogę – działki nr [...], stanowiącej dotychczas formalnie teren inwestycji, nie doszło do formy sukcesji praw strony na Gminę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki skutek nie nastąpił. Teren działki nr [...], jeszcze jako element część powierzchni działki nr [...], był uwzględniony geometrycznie jako teren inwestycji, ale tylko dlatego, że zawierał się w obszarze działki ewidencyjnej inwestora. Gmina po wydaniu spornego pozwolenia na budowę nie wstąpiła w rolę inwestora, gdyż w tym celu musiałaby przejąć pozwolenie na budowę w trybie art. 40 P.b., co bezspornie nie nastąpiło. Powyższe oznacza, że choć Gmina nabyła skrajny pas gruntu niegdyś zawierający się w graniach działki inwestora, nadal jej status jako podmiotu ewentualnie uprawnionego do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego, powinien być rozpatrywany przez pryzmat art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Teren stanowiący działkę nr [...] nie jest terenem, na który projektowany obiekt budowlany oddziałuje, a w każdym razie w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego wpływu inwestycji na nowowydzieloną działkę drogową Gminy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie działki nr [...] (w kontekście art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu aktualnym na datę decyzji Starosty). W tym miejscu wypada dodać, że art. 3 pkt 20 P.b. stanowiący o obszarze oddziaływania obiektu, stanowi o ograniczeniach w zagospodarowaniu związanych "z tym obiektem", a więc obiektem budowlanym w danym przypadku projektowanym. Nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. okoliczność, którą mylnie eksponuje się w skardze kasacyjnej, że działka nr [...] zawierała się w ewidencyjnych graniach niegdysiejszej działki inwestycyjnej nr [...], gdyż Gmina nie przejęła statusu inwestora (o czym wyżej). Istotne jest to, że działka ta obecnie, jako przedmiot własności Gminy, nie zawiera się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Podsumowując należy stwierdzić, że akcentowana przez Gminę w skardze kasacyjnej okoliczność nabycia działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...], co nastąpiło blisko dwa lata po wydaniu spornego pozwolenia na budowę, nie uzasadnia przyznania Gminie statusu strony uprawnionej do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Jeszcze raz podkreślić należy, że Gmina ani nie wstąpiła w rolę inwestora, ani nabyta przez nią działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Drugi argument na poparcie legitymacji Gminy w kwestionowaniu decyzji Starosty z dnia 29 maja 2020 r. skarżąca kasacyjnie łączy z faktem przylegania do terenu inwestycji drogi publicznej będącej w jej zarządzie – działki nr [...] oraz z faktem istnienia zjazdu z niej. W skardze kasacyjnej Gmina stara się przekonać, że dojdzie do oddziaływania inwestycji na drogę pozostającą w jej zarządzie, a wystarczy w tym kontekście dostrzec istnienie przepisów stanowiących, że inwestor przy projektowaniu musiał brać pod uwagę przebieg drogi i dostosować się do niej lokalizację inwestycji w kontekście przepisów szczególnych. W stosunku do działek drogowych istnieją przepisy, które nakazują zachowanie odpowiedniej odległości od drogi przy projektowaniu inwestycji, a to, zdaniem Gminy, uzasadnia, że "te działki drogowe znajdują się w obszarze oddziaływania". W ocenie Gminy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył też, że Wojewoda przyznał, iż obsługa komunikacyjna terenu inwestycyjnego będzie realizowana przez dostęp do działki drogowej nr [...], która jest w użytkowaniu i zarządzie Gminy. Wedle skarżącej kasacyjnie "już ten sam fakt uprawnia do uznania interesu Gminy [...], która będzie musiała wyrazić zgodę na zjazd na jej nieruchomość, by obszar inwestycji zyskał obsługę komunikacyjną". Stanowisko Gminy dotyczące relacji pomiędzy działką drogową nr [...] a projektowaną inwestycją nie jest trafne. Jak już zaznaczono wyżej, przy okazji rozważań dotyczących działki nr [...], obszar oddziaływania obiektu, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane "z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu". Dla wykazania statusu Gminy jako strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w rozważanym przypadku należało wskazać na przepisy, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich w związku z budową budynku hotelowego z parkingiem (i innymi elementami) na działce nr [...]. Takich przepisów Gmina w skardze kasacyjnej nie wskazała, w tym także w odniesieniu do działki nr [...]. Gdy chodzi natomiast o ograniczenia odległościowe dotyczące budowy obiektów budowlanych od dróg, to skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała jakie regulacje ma na myśli. Można się domyślać, iż chodzi o normy odległościowe określone w art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 320). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w tym kontekście uwagę, że są to przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia ze względu na drogi, a nie ograniczające budowę dróg ze względu na inne obiekty budowlane. Niezasadny jest również argument, że status Gminy jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę mógłby wynikać z kompetencji jej organu wykonawczego, jako zarządcy drogi, do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu. Ten wątek prawny nie został w skardze kasacyjnej rozwinięty w oparciu o szerszy kontekst normatywny i ma on charakter jedynie argumentu na poparcie zarzutu naruszenia przede wszystkim art. 28 ust. 2 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje więc podstaw, aby wobec ograniczonego zakresu podstaw kasacyjnych przedstawiać z urzędu szersze rozważania prawne, zwłaszcza w kontekście przepisów ustawy o drogach publicznych, do których skarga kasacyjna nie nawiązuje. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ograniczy się więc jedynie do przywołania tezy zaprezentowanej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2680/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którego uzasadnieniu szeroko uargumentowano, iż nie ma podstaw do uznania gminy za stronę postępowania z tego tylko powodu, że inwestycja będzie skomunikowana z działką drogową stanowiącą drogę publiczną. Stanowisko wyrażone we wskazanym wyroku należy podzielić i odnieść do okoliczności niniejszej sprawy. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora badano potencjalne objęcie oddziaływaniem projektowanych obiektów budowlanych wszystkich działek, co do których prawa zgłosiła Gmina na etapie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zaakceptował tę decyzję, poszerzając zakres rozważań prawnych dotyczących relacji z działką drogową (s. 8-9 uzasadnienia wyroku) i nie dopatrując się wskazanych przez Gminę naruszeń. Z tych samych powodów nie naruszono też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 K.p.a. Ustalony stan faktyczny pozwalał na stwierdzenie, że żadna z działek, co do której tytułem prawnym wylegitymowała się Gmina, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty z dnia 29 maja 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z pozwolenia na budowę. Zachodziły zatem podstawy, aby Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie nieważnościowe zainicjowane przez Gminę (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.) Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na niewykazanie przez stronę interesu prawnego, podczas gdy Gmina została pozbawiona możliwości zapoznania się z projektem budowlanym, która to czynność "powinna być podstawową w kontekście wezwania do wykazania interesu prawnego". Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że będąc związanym podstawami skargi kasacyjnej rozpatrywał sprawę w zakresie wyznaczonym we wniesionym środku zaskarżenia. Na etapie zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji Gmina podniosła tylko, jako sporne, kwestie relacji projektowanego obiektu budowlanego do działki nr [...] i działki drogowej nr [...]. Cechy żadnej z tych nieruchomości (drogi) oraz odległość od projektowanego obiektu budowlanego nie pozwalają zidentyfikować jakiegokolwiek oddziaływania na ich zagospodarowanie, natomiast Gmina nie rozwinęła argumentacji w tym zakresie. W skardze kasacyjnej nie wskazano, co istotne, na inne "narażone" z uwagi na inwestycję (pod kątem możliwości zagospodarowania w tym zabudowy) działki Gminy i nie podano chociażby potencjalnie jakiego rodzaju oddziaływania między nimi a projektowanym obiektem budowlanym mogłyby być brane pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia przy tym, że jak wynika z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, dokładne parametry kwestionowanej inwestycji były Gminie dobrze znane już na etapie jego sporządzania, gdyż zostały one w nim szczegółowo opisane z powołaniem na projekt budowlany oraz w relacji do przepisów planu miejscowego. W takich okolicznościach Sąd nie dopatrzył się wpływu zarzucanych naruszeń art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 K.p.a. na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione przez w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.