II OSK 1830/18

Dnia 21 kwietnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 921/17 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 921/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę T.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w związku z pismem H. W., przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. [...] (PINB lub organ I instancji) przeprowadził w dniu 26 listopada 2010 r. kontrolę w sprawie odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. W czasie czynności kontrolnych ustalono, że na terenie tej działki znajduje się betonowy zbiornik na nieczystości płynne o wymiarach 1,50 x 1,00 m (w rzucie poziomym), do którego odprowadzane są ścieki z budynku należącego do T.W. Przedmiotowy zbiornik usytuowany jest w odległości ok. 40 cm od ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ewid. [...], które według oświadczenia T. W. stanowi granicę nieruchomości. W trakcie oględzin stwierdzono, że zbiornik nakryty jest blachą i drewnianą paletą oraz nie posiada odpowietrzeń. Nie stwierdzono widocznego wypływu ścieków na powierzchnię terenu. Następnie organ powiatowy, działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. nałożył na T. W. obowiązek przedłożenia oceny technicznej zbiornika na czystości płynne znajdującego się na terenie jej nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. MWINB postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. stwierdził nieważność w/w postanowienia organu powiatowego. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 9 września 2016 r. organ I instancji przeprowadził ponownie kontrolę na działce nr ewid. [...], w czasie której ustalił, że zbiornik na nieczystości płynne znajdujący się na terenie tej działki posiada nakrywę drewnianą obitą blachą i jest wyposażony w rurę wywiewną z daszkiem. PINB uznając, że usytuowanie przedmiotowego zbiornika oraz wylotu wentylacji w odległości ok. 40 cm od granicy z działką sąsiednią o nr ewid. [...] narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422, rozp. MI 2002), decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], nakazał T. W. wykonanie określonych robót budowlanych, tak aby zbiornik ten spełniał wymagania przepisów powołanego rozporządzenia. Odwołanie od tej decyzji wniosła T. W. Dalej w wyroku przywołano, że MWINB powołaną na wstępie decyzją – utrzymał w mocy decyzję nakazową organu I instancji z [...] stycznia 2017 r. W ocenie organu odwoławczego PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, a w szczególności nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23, K.p.a.), zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W motywach tej decyzji wywodzono, że przedmiotem postępowania jest sprawa dotycząca zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne, a celem organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie jest przede wszystkim ustalenie, czy lokalizacja tego zbiornika jest zgodna z warunkami określonymi w § 36 - § 38 rozp. MI 2002. W toku postępowania dowodowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie ustalono, że zbiornik usytuowany jest w odległości ok. 0,40 m od granicy z działką sąsiednią. Powyższe, zdaniem organu II instancji, narusza § 36 ust. 2 rozp. MI 2002, zgodnie z którym odległość zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe powinna wynosić co najmniej 2 m od granicy działki sąsiedniej. W tej sytuacji – w ocenie organu wojewódzkiego – PINB był nie tylko uprawniony, ale także zobligowany do zastosowania trybu naprawczego, o którym mowa w art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290, uPb). Organ odwoławczy stwierdził, że wskazany w rozstrzygnięciu decyzji I instancji obowiązek przebudowy instalacji kanalizacyjnej zewnętrznej oznacza zmianę usytuowania pokrywy wylotu przynajmniej na rzeczoną odległość, tj. z 0,40 m na minimum 2 m oraz 5 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Przedmiotowy zbiornik winien również posiadać dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu (§ 35 rozp. MI 2002). Zdaniem MWINB, bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostaje kwestia podnoszonego w odwołaniu stanu technicznego budynku, z którym przedmiotowe szambo jest związane, jak również sprawa dotycząca budynku przy ul. [...]. W wyroku przytoczono dalej, że skargę do WSA w Warszawie na decyzję MWINB wniosła T. W., wywodząc w niej w szczególności, że szambo na jej nieruchomości wybudowane przed 40 laty nie zagraża bezpieczeństwu, lecz według nowych przepisów jest zbyt blisko granicy działki. Skarżąca przywołuje okoliczności związane z konfliktem sąsiedzkim, mającym związek zarówno z robotami mającymi być zrealizowanymi samowolnie na działce sąsiedniej przez H. W., jak i jej działaniami inwestycyjnymi na działce własnej, wnosząc o ich rozpoznanie "jako całości". Wskazuje na swój wiek (71 lat), niską emeryturę i zły stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że słusznie uznały organy obu instancji, że usytuowanie zbiornika na nieczystości płynne znajdującego się na terenie działki przy ul. [...] w W., narusza § 36 ust. 2 rozp. MI 2002, zgodnie z którym odległość zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe powinna wynosić co najmniej 2 m od granicy działki sąsiedniej. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że w tej sytuacji PINB był nie tylko uprawniony, ale także zobligowany do zastosowania trybu naprawczego, o którym mowa w art. 51 uPb. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. W. – reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369, Ppsa) w zw. z art. 8 i 11 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki, że "zaskarżona decyzja nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy"; b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że "sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej"; sąd wojewódzki przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej; sąd ten nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie stron i inne dowody. Tym samym – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy został oceniony w sposób ograniczony, z pominięciem złożonych przez stronę skarżącą wyjaśnień i dowodów, z których wynika, że bezzasadnym pozostaje zastosowanie przez organy trybu naprawczego dotyczącego rzeczonego zbiornika na nieczystości ze względu na zaistniałe i znane organom okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenia zarówno norm odniesienia, które w toku przeprowadzanego badania zgodności z prawem zastosował lub powinien był zastosować sąd pierwszej instancji, jak również normy dopełnienia wynikającej z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Takowe wynika ze znaczącego pominięcia przez WSA w Warszawie "w swojej ocenie przypisywanych organowi administracji uchybień, ze względu na okoliczność, że tak pojmowane naruszenie prawa wyrażające się w ostatecznym rachunku niewłaściwym zastosowaniem normy odniesienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wnioskowanie takowe wynika "z zasadności zarzutów dotyczących kwestii, że zarówno organy administracji I jak i II instancji oraz kontrolujący ich działanie WSA nie dopuściły i nie poddały egzegezie kardynalnego dowodu w sprawie, iż rzeczony zbiornik na nieczystości będący przedmiotem zaskarżanej decyzji administracyjnej, do roku 2013 znajdował się na nieruchomości będącej współwłasnością skonfliktowanych stron postępowania T. W. i H. W.". Co więcej, budowa i eksploatacja przedmiotowego zbiornika była zgodna z obowiązującymi na ten czas budowy owego zbiornika przepisami prawa, ponieważ znajdował się w centralnym położeniu działki oznaczonej nr ewid. [...] i [...]. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także poprzedzających jego wydanie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; dodatkowo wnosi o: wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; uwzględnienie prawa pomocy – zwolnienie skarżącej od wpisu od skargi kasacyjnej z uwagi na jej trudną sytuację materialną zgodnie z postanowieniem wydanym przez WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r. znajdującym się w aktach sprawy i tym samym zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego ustanowionego w ramach prawa pomocy zgodnie z postanowieniem wydanym przez WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r., wg norm przepisanych, z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia prawa pomocy, zasądzenie kosztów postępowania oraz zastępstwa adwokackiego od strony przeciwnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że MWINB – mimo wcześniejszych własnych zaleceń – nie podjął sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, nie skorzystał ze środków dowodowych, nie zebrał zatem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie oceniał na podstawie jego całokształtu. Dalej wywodzi się, że organ nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków, jak również skarżącej strony, które mogłyby rozwiać wątpliwości na korzyść skarżącej. Tym samym, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nie można w takim wypadku ocenić – jak to zrobił sąd pierwszej instancji – że organ orzekał w oparciu o cały materiał dowodowy. Postanowieniem z 7 sierpnia 2018 r., II OSK 1830/18, Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem z 12 sierpnia 2020 r. strony zostały zawiadomione – na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne. MWINB pismem z 2 września 2020 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie pismem z 7 września 2020 r. także wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z 18 stycznia 2021 r. na podstawie art. 15zss4 uCOVID-19 skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację pandemii COVID-19, informując strony o możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa). A. Wskazany w podstawach kasacyjnych przepis art. 3 § 1 Ppsa stanowi wyłącznie, że administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skoro WSA w Warszawie rozpoznał wniesioną skargę i ją oddalił – oceniając, iż nie jest ona uzasadniona i stosował konstrukcję z art. 151 Ppsa, to z samego tylko tego faktu nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 Ppsa. B. Ujęty w podstawach kasacyjnych przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jest to tzw. przepis wynikowy, określający formę wyroku, nawiązujący z kolei do przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Ponieważ postępowanie przed organami nadzoru budowlanego toczyło się w reżimie K.p.a., przesłanki wznowienia jakie mogłyby wchodzić w grę, były ujęte w przepisach art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Na żadną z tam wyłuszczonych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego w skardze kasacyjnej nie wskazano, przeto za chybiony uznać wypadnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. C. Przywołany z kolei w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. D. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie sprowadza się do zarzutu niezastosowania środka ujętego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wobec braku dostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszeń oznaczonych przepisów K.p.a. odnoszących się do reguł prowadzenia postępowania dowodowego, pojęcia dowodu, reguł dokonywania ocen materiału dowodowego w sprawie administracyjnej. Aby zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w skardze kasacyjnej odniósł oczekiwany przez stronę z niego korzystającą skutek, należy w skardze kasacyjnej przekonać, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie jej argumentacja zawarta w środku odwoławczym od wyroku WSA w Warszawie nie dowodzi takich uchybień organów nadzoru budowlanego, a to prowadzi z kolei do wniosku, że sąd pierwszej instancji nie naruszył wyłuszczonych w skardze kasacyjnej przepisów Ppsa oddalając skargę. Nie podważono w skardze kasacyjnej tych ustaleń dowodowych, z których wynika, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości płynne znajduje się na działce nr [...] przy ul. [...] w W., która należy do skarżącej. Nie zanegowano także i tego, że zbiornik ten połączony jest przyłączem z budynkiem mieszkalnym skarżącej, a jego lokalizacja narusza oznaczone przepisy rozp. MI 2002. Wszystkie te ustalenia poczynił organ powiatowy w toku przeprowadzanych z udziałem skarżącej oględzin. W tych okolicznościach uprzednie przyczyny sporów sąsiedzkich, zniesienie współwłasności nieruchomości w 2013 r. (zatem przed wszczęciem postępowania administracyjnego) nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro jednocześnie skarga kasacyjna nie zawiera żadnego zarzutu odnośnie naruszenia prawa materialnego. Skoro w przedmiotowej sprawie ustalono jednoznacznie miejsce lokalizacji przedmiotowego zbiornika na nieczystości płynne i stwierdzono – czego nie kwestionowała skarżąca na etapie postępowania administracyjnego – jego położenie względem granicy działki, to zarzut braku przeprowadzenia dalszych dowodów z zeznań świadków (w skardze kasacyjnej nie wskazano ponadto tych świadków i faktów, co do których mieliby zeznawać – uwaga Sądu), a które miałyby "rozwiać wątpliwości", nie jest zasadny. Dla orzekającego w sprawie sądu wojewódzkiego, podzielającego stanowisko organów nadzoru budowlanego, zasadnicze znaczenie miała kwestia lokalizacji rzeczonego zbiornika i zakwalifikowania takiego stanu faktycznego jako dającego podstawę do wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 51 ust. 7 uPb. W tych okolicznościach wedle sądu a quo irrelewantne ma być – z punktu widzenia stosowania w konsekwencji przepisów rozp. MI 2002 – okoliczność wybudowania zbiornika w innym stanie prawnym, w którym – jak to w zaskarżonym wyroku wskazywano, stosowne przepisy budowlane także nie dopuszczały oznaczonej lokalizacji tego rodzaju zbiorników. Tych ocen materialnoprawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku nie podważa skarga kasacyjna. Argumentacja odnosząca się do stanu zdrowia i sytuacji materialnej strony skarżącej kasacyjnie, jak również planowana budowa sieci kanalizacyjnej w tym rejonie, nie mogła odnieść skutku w aspekcie podniesionych zarzutów kasacyjnych. W konsekwencji za nietrafny trzeba uznać zarzut niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. E. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa. F. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa) przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 Ppsa.