II OSK 183/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2754/17 w sprawie ze skargi B. W., L. W. i M. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 2754/17, oddalił skargę B. W., L. W. i M. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r.. Jak stwierdził Sąd I instancji, wysyłając po raz pierwszy odwołanie za pośrednictwem poczty, skarżący nadali przesyłkę 10 sierpnia 2017 r. zaadresowaną w sposób nieprawidłowy. Zatem, nie błędne wskazanie ulicy, przy której znajdowała się siedziba organu wojewódzkiego, było przyczyną zwrotu nadanej przesyłki, ale fakt iż przesyłka została zaadresowana bez podania ulicy i numeru budynku. Gdyby skarżący zaadresowali przesyłkę na adres taki jak wskazał to organ wojewódzki (choć obiektywnie nieprawidłowy), to wówczas przyczyną zwrotu tej przesyłki były wadliwy adres, a zatem okoliczność nie pozostająca w związku z winą skarżących w zakresie sposobu adresowania przesyłki. Dopiero kolejna przesyłka nadana 28 sierpnia 2017 r., zawierająca odwołanie od wskazanej decyzji WINB, została skierowana na adres podany przez organ wojewódzki w nagłówku decyzji z [...] lipca 2017 r. Jednak nadanie tej przesyłki nastąpiło już z uchybieniem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Dlatego nie można uznać, iż zastosowanie się do błędnego określenia siedziby organu było przyczyną uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż rzeczywistą przyczyną było wadliwe zaadresowanie pierwszej przesyłki – bez podania ulicy i numeru budynku do którego powinna być doręczona. Chociaż za drugim razem, przesyłka zawierająca odwołanie została zaadresowana właściwie - tak jak określił to w nagłówku sam organ (obiektywnie nieprawidłowo), to jednak środek zaskarżenia wniesiono po terminie, z przyczyny leżącej po stronie skarżących, co wykazano wyżej. 2. B. W. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej: "Ppsa") w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli na skutek wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającego na całkowitym pominięciu stanowiska skarżącego co do sposobu nadania przesyłki zawierającej odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz faktu, że organ l instancji wskazał w treści decyzji błędny adres do doręczeń, na który skarżący dwukrotnie wysyłał listem poleconym priorytetowym odwołanie od decyzji a korespondencja wracała z adnotacją, że pod wskazanym adresem adresat oznaczony na liście nie jest znany (osoby przyjmujące korespondencję pod wskazanym przez organ adresem odmówiły przyjęcia korespondencji) oraz błędnym przyjęciu, że skarżący nadał list polecony priorytetowy bez wskazania pełnego adresu organu, tj. bez ulicy, ze wskazaniem tylko miejscowości i kodu pocztowego, podczas gdy nadanie takiej przesyłki poleconej nie jest możliwe, gdyż urzędnik pocztowy przyjmujący korespondencję sprawdza powyższe wymogi formalne, porównuje z potwierdzeniem nadania listu i opatruje stosownymi naklejkami z kolejnym numerem listu poleconego, stąd nie byłoby możliwe nadanie w tym trybie listu bez wskazania ulicy, na której znajduje się adresat (oryginalne koperty zostały przesłane do organu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania); b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "Kpa") poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji usankcjonowanie - poprzez oddalenie skargi - bezzasadnej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r., pomimo faktu, iż termin do wniesienia odwołania został zachowany, ponieważ w czasie jego trwania skarżący wniósł odwołanie za pośrednictwem operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 Kpa tj., Poczty Polskiej S.A. w Warszawie, wysyłając odwołanie na adres wskazany w treści przesłanej do niego decyzji, nie mając wiedzy o tym, że organ sam pomylił w treści decyzji adres swej siedziby i dopiero po dwukrotnym zwrocie listu i sprawdzeniu danych adresowych organu w Internecie wysłał odwołanie raz jeszcze wraz z prośbą o przywrócenie terminu - sformułowaną z daleko posuniętej ostrożności procesowej, gdyż wskazanie przez sam organ błędnego adresu swojej siedziby nie powinno mieć dla skarżącego negatywnych skutków prawnych; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 Kpa poprzez niewłaściwe wykonanie obowiązku kontroli nad działalnością administracji publicznej i w konsekwencji oddalenie skargi na postanowienie organu uznające bezpodstawnie w sposób ostateczny, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji, pomimo iż przed jego upływem wysłał listem poleconym priorytetowym za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. w Warszawie odwołanie na adres wskazany w treści przesłanej do niego decyzji, nie mając wiedzy, że organ sam pomylił w treści decyzji adres swej siedziby (o czym expressis verbis świadczy zapis na zaskarżonej przez skarżącego decyzji, znajdującej się w aktach sprawy); d) 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 58 § 1 Kpa poprzez nienależyte wykonanie kontroli działalności administracji publicznej skutkujące oddaleniem skargi, pomimo bezzasadności odmowy przywrócenia przez organ terminu do wniesienia odwołania od decyzji, a tym samym uznanie podobnie jak organ, że skarżący uchybił terminowi do jego wniesienia ze swojej winy, podczas gdy wysłał on w terminie odwołanie od decyzji na adres wskazany przez organ i dopiero po dwukrotnym zwrocie listu (którego podjęcia odmówił adresat pod wskazanym przez organ adresem przy ul. [...]w K.) i sprawdzeniu danych adresowych w Internecie wysłał odwołanie raz jeszcze wraz z prośbą o przywrócenie terminu - sformułowaną z daleko posuniętej ostrożności procesowej, gdyż wskazanie przez sam organ błędnego adresu swojej siedziby nie powinno powodować dla strony negatywnych skutków prawnych; e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 112 Kpa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi na postanowienie organu bezzasadnie odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji na skutek niezastosowania utrwalonej w procedurze administracyjnej zasady, że błędne pouczenie nie może stronie szkodzić, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, gdzie skarżący przesłał odwołanie na adres wskazany przez organ. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z wyłącznej winy skarżących i brak było podstaw do jego przywrócenia. Zgodnie z art. 58 Kpa w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W świetle poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku, wiąże się z obowiązkiem strony dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji o braku winy można mówić tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że taka sytuacja nie miała miejsca. 3.4.Sąd I instancji trafnie ocenił, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania, gdyż okoliczności podane we wniosku o przywrócenie terminu nie dawały podstaw do przyjęcia, że uchybienie było niezawinione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości fakt, że przyczyną zwrotu nadanej przesyłki zawierającej odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2017 r. było to, że została ona zaadresowana do organu bez podania ulicy i numeru budynku. Na kopercie wpisano jedynie "[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., [...]". Takie niepełne określenie przez stronę danych adresowych adresata przesyłki wykluczyło w istocie możliwość jej prawidłowego doręczenia. Twierdzenie zaś strony, iż przesyłka nadana w dniu 10 sierpnia 2017 r. została zaadresowana na błędny adres organu nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy (oryginały kopert). Okoliczność, iż w nagłówku decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. organ podał nieaktualne dane adresowe, nie konwaliduje niestaranności strony w adresowaniu przesyłki. Nawet bowiem gdyby skarżący zaadresowali przesyłkę na adres wskazany przez organ (choć obiektywnie nieprawidłowy), to wówczas przyczyną zwrotu tej przesyłki byłby wadliwy adres, a zatem okoliczność nie pozostająca w związku z winą skarżącego w zakresie sposobu adresowania przesyłki. Błędne wskazanie adresu w decyzji z [...] lipca 2017 r. nie miało zatem wpływu na uchybienie terminu w sytuacji gdy skarżący tego adresu na przesyłce nadanej w dniu 10 sierpnia 2017 r. w ogóle nie wskazał. 3.5. W związku z powyższym zaznaczyć należy, że skierowanie przez skarżącego przesyłki zawierającej odwołanie na adres podany przez organ wojewódzki w nagłówku decyzji z [...] lipca 2017 r.,(ul. [...],[...]) miało miejsce dopiero przy drugim jej nadaniu, tj. w dniu 28 sierpnia 2017 r. Jednak czynność ta została dokonana już z uchybieniem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, który upływał 11 sierpnia 2017 r. Mając powyższe na względzie uznać należało, iż zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 59 § 2, art. 58 § 1, art. 134 i art. 112 Kpa okazały się nieusprawiedliwione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.