II OSK 1828/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1465/23 w sprawie ze skarg D. sp. z o.o. z siedzibą w M. i M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 października 2023 r. nr 816/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1465/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M. P. (dalej: "skarżący") oraz D. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "skarżąca" bądź "spółka") na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB" bądź "organ") z dnia 16 października 2023 r., nr 816/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem nr 71/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") wstrzymał spółce (inwestorowi) prowadzenie robót budowlanych przy realizacji obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w M., gm. L., z powodu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zażalenia na to postanowienie wraz z wnioskami o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wnieśli spółka oraz skarżący. Powołanym na wstępie postanowieniem nr 816/2023 MWINB, na podstawie art. 58 § 1, art. 59 § 2, art. 123 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej: "p.b."), odmówił skarżącemu przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 71/2023. Organ ustalił, że wobec doręczenia skarżącemu postanowienia PINB nr 71/2023 w dniu 25 stycznia 2023 r., termin do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia upłynął 1 lutego 2023 r., podczas gdy zażalenie na ww. postanowienie oraz wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostały złożone na dziennik podawczy PINB w dniu 23 lutego 2023 r. MWINB uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu ww. terminu (art. 58 § 1 k.p.a.), podkreślając, że wniesienie zażalenia nie jest taką czynnością, która bezwarunkowo wymagałaby specjalistycznej wiedzy. Organ stanął na stanowisku, że względy organizacyjne przedsiębiorstwa, jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego nie stanowiły przeszkód uniemożliwiających wniesienie zażalenia w ustawowym terminie. Postanowienie MWINB nr 816/2023 zostało zaskarżone przez spółkę oraz przez skarżącego skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 9 lutego 2023 r. połączył je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Kr 1465/23. MWINB domagał się oddalenia skargi skarżącego, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, natomiast w odniesieniu do skargi wywiedzionej przez spółkę wniósł o jej odrzucenie, podnosząc brak legitymacji skargowej spółki do zaskarżenia postanowienia nr 816/2023, ewentualnie o oddalenie skargi. Oddalając skargę spółki od opisanego na wstępie wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie posiada ona interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia, a w konsekwencji także legitymacji do złożenia skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Uzasadniając natomiast oddalenie skargi skarżącego od wyroku z dnia 9 lutego 2024 r. Sąd podzielił argumentację organu, że skarżący nie wykazał braku winy w niedochowaniu terminu (art. 58 § 1 k.p.a.). Skarżący oraz spółka wnieśli skargi kasacyjne od powyższego wyroku. Prawomocnym postanowieniem z dnia 20 maja 2024 r., sygn. akt II 1465/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę kasacyjną skarżącego jako spóźnioną. W skardze kasacyjnej spółka, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowania przejawiające się w uznaniu, że skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jest ona inwestorem w rozumieniu właściwych przepisów w związku z wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej, skarżąca kasacyjnie będzie zobowiązana do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez nią wydatków finansowych, przez co posiada ona interes prawny w dążeniu do uchylenia decyzji wydanych przez organy w ramach niniejszej sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; 5) art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art 58 § 1 pkt 5a oraz 6 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi, w sytuacji w której Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie decyzji organów pierwszej oraz drugiej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a nadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku interesu prawnego spółki do zaskarżenia postanowienia MWINB nr 816/2023, którym odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB nr 71/2023. Zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Należy zaakceptować stanowisko prezentowane w doktrynie oraz w orzecznictwie, że pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 p.p.s.a., należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się k.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II; por. postanowienie NSA z 27 września 2019 r., sygn. akt II GSK 972/19; wyrok NSA z 31 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 41/22). W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienia NSA: z 26 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 290/13; z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/11; z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/11; z 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 126/10; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 478/12). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122–123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Podmiot skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. W tych warunkach nie budzi wątpliwości, że spółka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia MWINB o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia, złożonego z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. Okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym przede wszystkim kwestia braku winy, rozpatrywane są wobec każdej strony postępowania indywidualnie w związku z jej sytuacją prawną. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że spółka ma interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej innego podmiotu. Jednocześnie nie można podzielić argumentu skarżącej kasacyjnie spółki, że w opisanej wyżej sytuacji sąd powinien zastosować art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i skargę odrzucić. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a nie postanowień, o których mowa w pkt 2 tego przepisu. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W konsekwencji nie zasługują na uwzględnienie wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania odniesione do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej, którymi autor skargi kasacyjnej zarzuca nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.) oraz nie wzięcie pod uwagę, iż zachodziły podstawy do przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.), a także niedostrzeżenia uchybienia przez organ administracji zasadom prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.). Z powyższych względów nie jest również trafny zarzut, że zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy reformatoryjnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną spółki. Sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.