II OSK 1827/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1415/23 w sprawie skargi M.P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 października 2023 r. nr 776/2023 znak: WOB.7722.69.2023.AJAN w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1415/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.P., dalej: "skarżący", na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej: "MWINB", z dnia 9 października 2023 r. nr 776/2023 znak: WOB.7722.69.2023.AJAN, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz w związku z wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej, skarżący kasacyjnie będzie zobowiązany do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez niego wydatków finansowych, przez co posiada on interes prawny w dążeniu do uchylenia decyzji wydanych przez organy w ramach niniejszej sprawy; 2. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; b) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; c) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; d) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) oraz 6) P.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której Sąd I Instancji uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącemu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organów I oraz II Instancji w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjny na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Najpierw doprecyzować trzeba, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu ziemskiego w Krakowie PINB wydał, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, postanowienie nr 70/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r., którym wstrzymał D. sp. z o.o. jako inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działce nr [...], w miejscowości M., oznaczonym na załączniku graficznym nr 5, z powodu realizacji robot budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obiekt zrealizowano jako konstrukcję stalową i przegrody z blachy oraz powłoki namiotowej. Na powyższe postanowienie zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wniosła D. sp. z o.o. oraz M.P. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał dwa rozstrzygnięcia dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, osobno dla każdej ze stron postępowania: M.P. i spółki D. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał postanowienie nr 778/2023 z dnia 9 października 2023 r., którym stwierdził, że skarżący M.P. wniósł zażalenie na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie nr 70/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. z uchybieniem terminu. Natomiast rozpatrywana obecnie skarga dotyczy postanowienia nr 776/2023 Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 października 2023 r., o stwierdzeniu wniesienia przez D. sp. z.o.o. zażalenia z uchybieniem terminu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zatem kontrola legalności postanowienia stwierdzającego uchybienie przez Spółkę terminu do wniesienia zażalenia. Od razu stwierdzić należy, że skarżący M.P. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia nr 776/2023 Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 października 2023 r. o stwierdzeniu uchybienia przez D. sp. z o.o. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie nr 70/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi. W ocenie NSA, pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 P.p.s.a. należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się K.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II; postanowienie NSA z 27 września 2019 r., II GSK 972/19; wyrok NSA z 31 marca 2022 r., II GSK 41/22). W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienia NSA: z 26 marca 2013 r., I GSK 290/13; z 31 sierpnia 2011 r., II OSK 1609/11; z 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/11; z 15 kwietnia 2010 r., II FSK 126/10; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 478/12). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122–123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Podmiot skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na brak interesu prawnego M.P. w zaskarżeniu postanowienia WINB nr 776/2023. Odnotować można, że M.P. wniósł zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 70/2023. Jego interesu prawnego dotyczy zatem inne postanowienie WINB nr 778/2023, którym stwierdzono uchybienie przez M.P. terminu do wniesienia zażalenia. Okoliczności związane z tym, czy doszło do uchybienia przez M.P. terminu do wniesienia zażalenia rozpatrywane są wobec skarżącego M.P. indywidualnie w związku z jego sytuacją prawną (aktualnie sprawa o sygn. akt II OSK 2745/24). Wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania, że ma on interes prawny w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej i faktycznej D. sp. z o.o. Szczególnie w sytuacji, gdy zarówno skarżący M.P., jak i Spółka skorzystali ze środków zaskarżenia tego samego postanowienia PINB nr 70/2023. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że skarżący – jako współwłaściciel nieruchomości – ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania inwestorowi prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu, to nie posiada on interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia MWINB wydanego wobec D. sp. z o.o. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez Spółkę terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji. Nie można też podzielić argumentu strony, że WSA w Krakowie powinien zastosować art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 P.p.s.a. i odrzucić skargę "zwykłą". Artykuł 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., a nie postanowień, o których mowa w pkt 2 tego przepisu. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Konkludując, nieuprawnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 P.p.s.a. Z tych powodów skarga kasacyjna M.P. podlegała oddaleniu, a przedstawiona powyżej ocena ma przesądzające znaczenie dla niezasadności także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych przez skarżącego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.