II OSK 1827/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 809/22 w sprawie ze skargi Z. D. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 29 lipca 2022 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie miejscowości W. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 11 kwietnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 809/22, oddalił skargę Z. D. na uchwałę Nr (...) Rady Miejskiej W. z dnia 29 lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie miejscowości W.. Kwestionując skargą wskazany plan miejscowy w całości Z. D. zarzucił naruszenie: - naruszenie art. 140 z ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610), zwanej dalej k.c., w związku z art. 21 ust. 1, art. 22, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), przez nadmierną i nieuzasadnioną interesem publicznym ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości; - naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., polegające na zbagatelizowaniu przez organ obowiązku stosowania takich środków prawnych, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów, wskutek czego przyjęta przez Radę uchwała de facto wymusza na skarżącym zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej na należącej do niego nieruchomości położonej w W. (działka nr [...]), którą to działalność prowadził w sposób niezakłócony od wielu lat; - naruszenie art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów planu miejscowego bez realnego uzasadnienia merytorycznego; - naruszenie art. 3 u.p.z.p. polegające na wykorzystaniu procedury planistycznej, jako kolejnego środka do uniemożliwienia skarżącemu dalszego prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...], o czym świadczą również działania podejmowane przez władze W. jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu, takie jak wydanie przez Burmistrza Miasta W. decyzji z 7 września 2020 r. i 3 listopada 2021 r. w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolnym; - rażące naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na podjęciu uchwały nr (...) w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wąsosz oraz zaskarżonej uchwały na tej samej sesji Rady Miejskiej, która miała miejsce w dniu 29 lipca 2022 r., co stanowi istotne naruszenie trybu. Skarżący wyjaśnił, że na objętej planem części działki nr [...] prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której czasowo parkuje pojazdy ciężarowe (z reguły w porze nocnej). Przyjęty plan miejscowy dla tego terenu (oznaczonego na rysunku planu symbolem 1.MN/U) dopuszcza jedynie miejsca parkingowe i garaże dla samochodów osobowych (§ 9 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały), co w praktyce uniemożliwia skarżącemu dalsze prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ transport towarów jest jej głównym aspektem. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że uchwalenie zaskarżonego planu poprzedziła zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wąsosz przyjęta uchwałą Nr (...) z 30 czerwca 2022 r., co oznacza, że zarzut dotyczący naruszenia procedury planistycznej poprzez uchwalenie na tej samej sesji Rady Miejskiej, tj. 29 lipca 2022 r. zaskarżonej uchwały oraz zmiany Studium jest bezzasadny. Uchwała Nr (...) podjęta na sesji w dniu 29 lipca 2022 r. dotyczyła bowiem innych terenów w gminie. Organ wyjaśnił także, że objęta planem część działki nr [...] stanowi użytek rolny RIVa o powierzchni 0,3902 ha, co oznacza, że nie był to grunt przeznaczony pod działalność gospodarczą. W ocenie organu, wprowadzone w zaskarżonym planie przeznaczenie jest rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć stanowi pewne ograniczenie w wykonywaniu prawa własności, to jednak nie wiąże się z nadużyciem władztwa planistycznego przez gminę. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wyjaśnił, że uchwalenie zaskarżonej uchwały na sesji Rady Miejskiej w dniu 29 lipca 2022 r. poprzedziło podjęcie w dniu 30 czerwca 2022 r. uchwały Nr (...) w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.. Jak wynika z przedłożonego Sądowi ujednoliconego tekstu Studium, zmiana ta dotyczyła działki nr [...] o powierzchni około 0,4920 ha (obecnie działka nr [...]) i polegała na przeznaczeniu tego terenu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (MU1). Sąd zauważył, że wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, że jej uchwalenie nastąpiło po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wąsosz, przyjętego przez Radę Miejską W. uchwałą Nr (...) z 29 lipca 2022 r., może być mylące, jednak nie świadczy o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, gdyż ustalenia planistyczne nie byłyby odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby Rada wskazała, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wąsosz przyjętego uchwałą Nr (...). Uwzględniając charakter użytku gruntowego stanowiącego obecnie część działki nr [...] (użytek rolny RIVa), a także fakt, że dla tego użytku właściwe organy nie wyraziły zgody na prowadzenie innej działalności niż rolnicza, stąd nie był to nigdy grunt przeznaczony pod działalność gospodarczą, Sąd Wojewódzki uznał, że dokonana w zaskarżonym planem ingerencja w prawo własności jest dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, ponieważ nie godzi w istotę prawa własności. Zaskarżony plan nie pozbawia skarżącego możliwości zagospodarowania tego terenu, w tym także pod działalność gospodarczą. Plan ogranicza jedynie jej zakres do usług nieuciążliwych, które nie wymagają korzystania z miejsc postojowych i garażowych dla samochodów innych niż osobowe. W ocenie Sądu pierwszej instancji, uchwalając zaskarżony plan Rada Miejska W. nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Sąd Wojewódzki uwzględnił w tym zakresie dotychczasowe rolne przeznaczenie przedmiotowego terenu, a także prawo gminy do prowadzenia polityki przestrzennej i kształtowania ładu przestrzennego, w tym do dostosowywania ewentualnej zabudowy do uwarunkowań lokalnych, a zwłaszcza istniejącej zabudowy mieszkaniowej, która bezpośrednio sąsiaduje ze spornym terenem. W skardze kasacyjnej Z. D., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez Radę Miejską W.: - art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1, art. 22, art. 64 Konstytucji RP przez nadmierną i nieuzasadnioną interesem publicznym ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości; - art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. polegającego na zbagatelizowaniu przez organ obowiązku stosowania takich środków prawnych, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów wskutek czego przyjęty przez Radę Miejską W. plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie miejscowości W. (uchwała nr (...)) de facto wymusza na skarżącym zaprzestanie, a w najlepszym przypadku zmianę profilu prowadzonej działalności gospodarczej na należącej do niego nieruchomości położonej w W. (działka nr [...]), którą to działalność prowadził w sposób niezakłócony od wielu lat; - art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów planu miejscowego bez realnego uzasadnienia merytorycznego; - art. 3 u.p.z.p. polegającego na wykorzystaniu procedury planistycznej, jako kolejnego środka uniemożliwiającego skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości stanowiącej jego własność, położonej w W. (działka nr [...]), o czym wyraźnie świadczyły działania podejmowane przez władze W. jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takie jak wydanie decyzji przez Burmistrza Miasta W., znak: BOŚ.6733.61.2020, z 7 września 2020 r. w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolnym, w tym usunięcie wszelkich stacjonujących (garażujących) pojazdów oraz decyzji nr 61/2021 Burmistrza W., znak: BI.6733.61.2021, z 3 listopada 2021 r., w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolnym; - przepisów u.p.z.p. w związku z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego tylko dla części działki nr [...] podczas, gdy przepisy wzmiankowanego rozporządzenia wyraźnie posługują się pojęciem "działki", a nie terenu; - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mającego istotny wpływ na wynik postępowania i polegającego na podjęciu przez Radę Miejską W. uchwały nr (...) w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. oraz uchwały nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie miejscowości Wąsosz na tej samej sesji rady miejskiej, która miała miejsce w dniu 29 lipca 2022 r., co stanowi istotne naruszenie zasad trybu ich sporządzania w rozumieniu wyżej powołanego przepisu prawa. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od Rady Miasta W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem procesowym z 10 lipca 2023 r. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie potwierdziły się zarzuty odnoszące się do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez jednoczesne uchwalenie planu i zmiany studium uniemożliwiające konfrontację tych dwóch współzależnych aktów prawnych. W tym zakresie niezasadny okazał się sformułowany w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz przywołane w uzasadnieniu tej podstawy zarzuty naruszenia przepisów art. 9, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., którymi niesłusznie starano się wykazać niedostrzeżenie przez Sąd a quo podstaw nieważności zaskarżonego planu ze względu na brak rzeczywistego skorelowania jego przepisów z uprzednio sprecyzowanymi w studium kierunkami polityki przestrzennej gminy. Organ uchwałodawczy, wspierając się odnośną dokumentacją w postaci uchwał o zmianach studium wykazał w niniejszym postępowaniu, że zmiana studium odnosząca się do działki nr [...] (nr [...] przed scaleniem) dokonana została uchwałą nr (...) Rady Miejskiej W. z 30 czerwca 2022 r., a nie uchwałą podjętą w tym samym dniu, w których uchwalono zaskarżony plan miejscowy. Potwierdza to treść znajdującego się w dokumentacji planistycznej dokumentu studium wraz z materiałami odzwierciedlającymi całą procedurę jego uchwalenia, w tym uchwałę o przystąpieniu, gdzie zmiany w zakresie przeznaczenia terenu działki nr [...] z usług komercyjnych na teren mieszkaniowo-usługowy wyraźnie wyodrębniono oznaczając kolorem pomarańczowym. Zgromadzono i przedłożono również dokumentację oraz uchwałę nr (...) Rady Miejskiej W. z 29 lipca 2022 r. o zmianie studium, która, jak potwierdza analiza całokształtu dokumentacji, nie dotyczyła działki nr [...] (poprzedni nr [...]), ale innych działek w obr. [...] oraz w [...]. W konsekwencji, wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały o planie uchwały nr (...) Rady Miejskiej W. z 29 lipca 2022 r. w przedmiocie studium jako punktu wyjścia do oceny zgodności projektu planu ze studium o ile mylące i stanowiące pewnego rodzaju nieścisłość, nie miało wpływu na wynik oceny zgodności planu z prawem, bo wskazana uchwała w istocie obejmująca zmianę studium nie dotyczyła działki skarżącego. To zmiana studium z 30 czerwca 2022 r. była kluczowa dla ustaleń w zakresie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania działki [...], a nie zmiana studium uchwalona 29 lipca 2022 r. Poza tym jak trafnie wyjaśnił organ, w podstawie zaskarżonej uchwały o planie przywołano datę ostatniej zmiany studium, obejmującej jednocześnie uchwalenie tekstu jednolitego studium inkorporującego również uprzednią zmianę studium z 30 czerwca 2022 r. odnoszącą się do działki nr [...]. Z tych przyczyn wskazane wyżej nieścisłości nie mogą być kwalifikowane jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu, które w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. usprawiedliwiałoby stwierdzenie jego nieważności. Przy tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiana studium odnosząca się do działki nr [...] dokonana 30 czerwca 2022 r. umożliwiała odpowiednie przygotowanie na jego podstawie projektu planu a następnie jego uchwalenie w kształcie, który nie nosi znamion sprzeczności ze studium, której zresztą w skardze kasacyjnej nie zarzucono. Przechodząc natomiast do wyjaśnienia przyczyn niezasadności zarzutów obejmujących nieproporcjonalną i nadmierną ingerencję we własność skarżącego oraz naruszenie władztwa planistycznego tytułem wstępu wskazać należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może doznawać ograniczeń zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Możliwość wprowadzenia takich ograniczeń wykonywania prawa własności potwierdza również dyspozycja art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W niniejszej sprawie ograniczenia prawa własności związane są z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. W pierwszym z nich jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z tym przepisem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy stanowi zatem podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną, w efekcie czego dochodzi do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może być działaniem dowolnym, lecz ma następować w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie, co podlega sądowej kontroli legalności. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Rada Gminy W. przy ustalaniu przeznaczenia części działki skarżącego oraz sposobu jej zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego i nie doprowadziła do nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia własności skarżącego kasacyjnie. Z akt sprawy wynika, że część działki skarżącego została przeznaczona w kwestionowanym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą oraz usługową – usługi (nieuciążliwe dla mieszkańców) oznaczoną symbolem 1.MN/U. Przy tym w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. c planu jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono miejsca parkingowe i garaże wyłącznie dla samochodów osobowych, budynki gospodarcze. W tych ustaleniach planistycznych skarżący kasacyjnie upatruje istoty naruszeń swojego prawa własności skutkujących dla niego brakiem możliwości kontynuowania dotychczasowego sposobu użytkowania działki nr [...] jako bazy transportowej samochodów ciężarowych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Tymczasem ustalenia planistyczne w stosunku do części działki skarżącego w kwestionowanym zakresie czynią zadość standardom planistycznym określonym w art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. stanowiąc wynik prawidłowo wyważonych interesów publicznych oraz interesu prywatnego, a także efekt uwzględnienia uwarunkowań geodezyjno–ewidencyjnych działki nr [...] oraz sąsiedztwa urbanistycznego również podlegającego ochronie, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wskazać należy, że planowanie przestrzenne jest procesem wieloaspektowym, wymagającym uwzględnienia wielu czynników wpływających na przeznaczanie terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Przykładowy ich katalog sformułowano w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie czyniąc żadnego ze wskazanych czynników priorytetowym. Z tego wynika, że prawo własności nie ma prymatu w planowaniu przestrzennym, choć podlega ochronie konstytucyjnej a jego ograniczenia mogą następować wyłącznie w zgodzie z zasadami określonych w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wszystkie wskazane w powyższym przepisie czynniki winny być w planowaniu przestrzennym równorzędnie uwzględniane i konfrontowane wzajemnie w myśl zasady z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych w celu zaspokojenia wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, nie można czynić tego wyłącznie w perspektywie przepisów konstytucyjnych dotyczących ochrony własności, zwłaszcza jeśli m.in. bezpieczeństwo obywateli, ochrona zdrowia i środowiska, czyli wartości istotne w planowaniu przestrzennym, są również chronione konstytucyjnie (art. 5, art. 68, art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Charakteryzując status prawny działki skarżącego w kontekście kwestionowanych przepisów planu, które dokonały jego zmiany, Sąd Wojewódzki trafnie odwołał się do danych z ewidencji gruntów i budynków, która w myśl art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151), stanowi podstawę planowania przestrzennego. Zgodnie z ewidencją działka nr [...] stanowi grunt rolny (RIVa). Podlega zatem ochronie według zasad określonych w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326), zwanej dalej u.o.g.r.l., której art. 3 ust. 1 pkt 1 stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Tym samym rolne przeznaczenie działki skarżącego determinowało sposób jej użytkowania w reżimie prawnym poprzedzającym uchwalenie kwestionowanego planu miejscowego wykluczając prowadzenie na jej terenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Naruszenie powyższych wymogów spotkało się z interwencją właściwych organów w trybie przepisów art. 59 ust. 3 u.p.z.p., co potwierdza dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy ujawniająca stan faktyczny na przedmiotowej nieruchomości. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie wprowadzenie na części działki funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi bez możliwości parkowania samochodów ciężarowych nie stanowiło wymierzonej w niego represji, ale rozwiązanie planistyczne, które w sensie normatywnym nie uszczupliło jego dotychczasowych uprawnień a w istocie je poszerzyło umożliwiając realizację na terenie objętej planem części działki funkcji dotychczas niedopuszczalnych – mieszkaniowej i usługowej. W tych uwarunkowaniach ograniczenie funkcji usługowej wyłącznie do usług nieuciążliwych, a możliwości postojowych wyłącznie do samochodów osobowych nie jest przejawem nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności, które z pewnością nie prowadzi do naruszenia istoty tego prawa. Przyjmując powyższe rozwiązania planistyczne organ uchwałodawczy prawidłowo wyważył konkurencyjne interesy – publiczny, społeczności lokalnej oraz prywatny skarżącego jako właściciela, biorąc pod uwagę niewątpliwy rolny charakter gruntu, w obszarze którego niezgodnie z tym przeznaczeniem podjęto działalność transportową w branży negatywnie oddziałującej na otoczenie, bo obejmującej transport odpadów generujący odory, pyły, hałas, a także charakter zabudowy bezpośredniego otoczenia działki nr [...]. Działka ta położona jest w sąsiedztwie zainwestowanego już terenu osiedla domów jednorodzinnych. W tej sytuacji rozwiązanie zaproponowane przez gminę w planie miejscowym ograniczające katalog usług dozwolonych na tym terenie jest uzasadnione. Wprowadzona w planie funkcja mieszkaniowo-usługowa z parkingami wyłącznie dla samochodów osobowych wyklucza możliwość sytuowania na tym terenie działalności uciążliwej, która nie służy zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkańców. Prowadzonych na tym terenie usług w zakresie transportu odpadów realizowanego przy pomocy samochodów ciężarowych nie można zaliczyć do kategorii usług nieuciążliwych, które mogłyby współistnieć bezkonfliktowo na jednym obszarze z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Ze względu na wymogi interesu publicznego, organ uwzględnił warunki życia mieszkańców obszaru objętego planem oraz terenów sąsiednich, a także możliwość występowania uciążliwości odorowych, zanieczyszczenia powietrza, gleby, hałasu, co może wpływać na codzienny komfort życia mieszkańców i powodować negatywne skutki dla zdrowia ludzi czy środowiska. Organ uchwałodawczy prawidłowo przy tym wziął pod uwagę potrzebę minimalizacji narastających na tle specyfiki działalności prowadzonej przez skarżącego (uciążliwości, immisje) konfliktów społecznych. W tym kontekście nie można przyjąć, że przepisy planu wprowadzające na dotychczasowy "bezplanowy" teren rolny funkcję mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwe z wykluczeniem możliwości parkowania samochodów ciężarowych ograniczają prawo własności skarżącego w sposób nadmierny stanowiąc nieadekwatną do potrzeb ingerencję w to prawo. Po pierwsze, nie zmieniają dotychczasowych prawnych możliwości użytkowania tej działki w takim znaczeniu, że nie pozbawiają skarżącego przysługujących mu dotychczas zgodnych z prawem uprawnień do prowadzenia działalności transportowej. Stan faktyczny polegający na prowadzeniu działalności transportowej sprzecznej z rolnym statusem ewidencyjnym działki nie może być punktem wyjścia do oceny stopnia i dopuszczalności ograniczenia prawa własności. Po drugiej, poszerzają obszar dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej o kompatybilne funkcje nieuciążliwe dla otoczenia, wychodząc naprzeciw wymogom ładu przestrzennego jako kluczowej zasadzie planowania przestrzennego pojmowanego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W tych okolicznościach kwestionowane przepisy planu nie są dowolne, ale w pełni zrozumiałe i racjonalne, a przy tym uwzględniające wnioski członków społeczności lokalnej zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu w celu zabezpieczenia warunków prawidłowego korzystania z ich nieruchomości zgodnie z przeważającym przeznaczeniem mieszkaniowym jednorodzinnym. Wprowadzone ograniczenie parkowania wyłącznie samochodami osobowymi o ile wyklucza możliwość kontynuowania działalności skarżącego na tej działce, o tyle zaspokaja interes publiczny wyrażający się w potrzebie zapewnienia właściwych warunków życia mieszkańców terenu sąsiadującego z planem i niedopuszczenia do lokalizacji obiektów i usług mogących pogorszyć stan środowiska oraz stwarzających uciążliwości dla mieszkańców terenu objętego planem oraz otoczenia. Przy tym Sąd trafnie wyeksponował, że nowym przeznaczeniem wykorzystano możliwości wykształconej już struktury funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej uzupełniając ją zabudową harmonijnie z nią współgrającą. Sporny teren usytuowany jest w obszarze zurbanizowanym o wykształconej strukturze przestrzennej z przeważającą zabudową mieszkaniową i usługową. W studium wskazano, że zmiana z funkcji usług komercyjnych na zabudowę mieszkaniowo-usługową ma przede wszystkim nie dopuścić do lokalizacji obiektów i urządzeń usługowych mogących pogorszyć stan środowiska i stwarzających uciążliwości dla mieszkańców terenów przyległych. Odizolowanie terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej od terenów usług komercyjnych umożliwi rozwój terenów położonych w obrębie geodezyjnym W. i utrwali funkcjonalny charakter zabudowy terenów przyległych. W aspekcie nietrafnie zarzucanej nieproporcjonalności kwestionowanych rozwiązań należy podkreślić, że plan objął tylko część działki nr [...], pozostałą część pozostawiając bez zmian, co również świadczy o braku nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego. Przy tym zaznaczyć trzeba, że objęcie planem części działki nie jest wykluczone przez ustawodawstwo ani orzecznictwo. Żaden z przepisów u.p.z.p. nie zakreśla minimalnych granic obszaru, jakim może zostać objęty plan. O ile przeprowadzenie całej procedury planistycznej w stosunku do tak niewielkiego obszaru jak w niniejszej sprawie, może budzić określone wątpliwości z punktu widzenia ekonomiki takiego postępowania, tym niemniej, sądy administracyjne nie są uprawnione do badania działań organów gminy przez pryzmat ich zasadności. Nie tylko godziłoby to w zasadę samodzielności gminy, ale wykraczało poza jedyne kryterium, według którego sądy administracyjne kontrolują działalność organów, jakim jest zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika wprost z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.)" (tak NSA w wyroku z 21 marca 2017 r., II OSK 1656/15). Podsumowując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie potwierdził się, tj. naruszenia art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 28 u.p.z.p. wraz z zarzutami naruszenia przepisów Konstytucji RP i k.c. Z pewnością również kwestionowane rozwiązania planistyczne nie naruszają wskazanych w skardze kasacyjnej ogólnie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w procesie planistycznym nie mają w ogóle zastosowania. Przepisy planu nie naruszają również art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W sprawie mamy do czynienia z ograniczeniem swobody prowadzenia działalności gospodarczej, które znajduje umocowanie w u.p.z.p. i za wprowadzeniem którego przemawia ważny interes publiczny w postaci ochrony ładu przestrzennego, ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi. Ustalenia planu miejscowego wprowadzono z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważeniem interesu prywatnego i interesu publicznego. W związku z wejściem w życie zaskarżonego planu skarżący nie został pozbawiony w jakimkolwiek zakresie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...] o rolnym przeznaczeniu w ewidencji gruntów. Wręcz przeciwnie zyskał taką możliwość ograniczoną jednak wyłącznie do usług nieuciążliwych bez opcji korzystania z samochodów ciężarowych. Stanowi to dozwoloną reglamentację wolności działalności gospodarczej i proporcjonalne ograniczenie prawa własności. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Wprowadzone w zaskarżonym planie przeznaczenie terenu nieruchomości skarżącego nie wynikało z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności, uwarunkowań istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu tworzących przemyślaną koncepcję urbanistyczną tej części W., w którą w sposób spójny, wpisały się zmiany kwestionowane przez skarżącego. Wprowadzone zmiany pozostają również zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (uchwała nr (...) Rady Miejskiej W. z dnia 30 czerwca 2022 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżącego w sposób nieuzasadniony. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ingerencja Rady Miejskiej w prawo własności skarżącego w zakresie działki nr [...] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego, co trafnie potwierdził Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec tego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.