II OSK 1825/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2791/23 w sprawie ze skargi T.S. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 września 2023 r., nr KG-CU-IV-2.4224.111.2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia bezskuteczności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 marca 2024 r., IV SA/Wa 2791/23 oddalił skargę T. S. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: KGSG) z 19 września 2023 r., znak KG-CU-IV-2.4224.111.2023, którym wskazany organ w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie (dalej: KPSG) z 18 lipca 2023 r., nr 14-636/245/D-ZDP/2023 orzekającej o zobowiązaniu cudzoziemca, obywatela Gruzji do dobrowolnego powrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 2 lat, działając na podstawie art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 321 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził bezskuteczność odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia. T. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez niesprostanie obowiązkowi prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy (wyrok NSA z 21 marca 2012 r., II GSK 300/11), zwłaszcza poprzez błędne ustalenie stanu prawnego obowiązującego po 1 lipca 2023 r. i przyjęcie, że norma z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.), dalej: u.covid-19 nie obowiązywała w dniu 18 lipca 2023 r., co nie odpowiada prawdzie, gdyż nie istnieje nowelizacja ww. ustawy, która wskazywałaby na utratę mocy jej obowiązywania lub chociażby zmianę lub usunięcie z obrotu prawnego ww. przepisu. Ustalenie to, doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd, że postanowienie KGSG z 19 września 2023 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji nie narusza prawa; 2) art. 15zzzzzn2 u.covid-19 poprzez jego niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że przepis ten nie obowiązywał po dniu 1 lipca 2023 r. w sytuacji, gdy brak było przesłanek do uznania, iż przepis ustawy utracił moc, obowiązywał wyłącznie do dnia 1 lipca 2023 r. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Wbrew postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi Sąd I instancji nie uchybił art. 8 k.p.a. W kontekście przyjętego przez skarżącego sposobu sformułowania podstawy kasacyjnej wymaga zauważenia, że przepis art. 8 k.p.a. normuje postępowanie przed organem administracji publicznej i sąd administracyjny, nie stosując przepisów k.p.a., nie mógł, wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej odmiennemu poglądowi, dopuścić się jego naruszenia. Przepisom k.p.a. może Sąd I instancji uchybić jedynie pośrednio w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., który w razie dostrzeżenia przez sąd administracyjny wymienionych w nim naruszeń przez organ przepisów k.p.a., nakazuje sądowi uwzględnić skargę. Niezależnie od wskazanej wadliwości dotykającej sposobu skonstruowania podstaw rozpoznawanej skargi kasacyjnej, przyjęcie, że skarżącemu chodziło o wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, iż KGSG nie naruszył art. 8 k.p.a., nie czyni tak sformułowanego zarzutu trafnym, ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok w przywołanym zakresie w pełni odpowiada prawu. W piśmiennictwie trafnie zauważa się, że przytoczona przez skarżącego zasada budowania (pogłębiania) zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) stanowi klamrę spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego i mieszczą się w niej wszelkie wymagania sprawiające, że stronie zostanie wyjaśniona zasadność całości przesłanek, którymi organ administracji publicznej postanowił kierować się w rozpatrywanej przez siebie sprawie. Nadanie takiego znaczenia art. 8 k.p.a. sprawia, że może być on samoistną podstawą uchylenia aktu administracyjnego, ponieważ przepis ten stanowi potwierdzenie podstawowych proceduralnych wartości systemu prawa administracyjnego (por. J. Jaśkiewicz, O normatywności art. 8 k.p.a. [w:] Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym, red. M. Kasiński, M. Stahl, K. Wlaźlak, Warszawa 2015, s. 430). Przypadek tego rodzaju może zachodzić wówczas, gdy kontrolowany akt w świetle zamieszczonego w nim uzasadnienia nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach prawa i odpowiada ono prawidłowo określonemu stanowi faktycznemu. Postawiony przez skarżącego zarzut odwołuje się do tego rodzaju sytuacji, albowiem wskazuje na niesprostanie przez KGSG przy wydaniu zaskarżonego postanowienia obowiązkowi prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, niemniej próba podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku w oparciu o formułowaną w skardze kasacyjnej argumentację jest w całości nieudana. Sąd I instancji prawidłowo bowiem zidentyfikował wszystkie kwestie rzutujące na sposób rozpatrzenia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji KPSG z 18 lipca 2023 r. i w swoim uzasadnieniu zawarł wyjaśnienie odnoszące się do wskazanego zagadnienia. Rzeczowość tego wyjaśnienia koresponduje przy tym z poprawnością wysuniętych przez Sąd wniosków odnośnie do zastosowania w sprawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1-2, a także art. 134 k.p.a. Akcentowanie przez skarżącego kasacyjnie, że wadliwość zaskarżonego wyroku jest konsekwencją błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż przepis art. 15zzzzzn2 u.covid-19 nie obowiązywał w dniu 18 lipca 2023 r., co ma nie odpowiadać prawdzie, ponieważ – jak twierdzi skarżący - nie istnieje nowelizacja u.covid-19, która wskazywałaby na zmianę lub usunięcie z obrotu prawnego ww. przepisu, jest oparte na przypisywaniu Sądowi I instancji zapatrywania, którego tenże w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził. Te uwagi Sądu, które odnosiły się do postawionego KGSG w skardze zarzutu naruszenia art. 15zzzzzn2 u.covid-19 (s. 13 uzasadnienia wyroku), koncentrowały się na wskazaniu, że przepis ten na gruncie rozpatrywanej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania, nie polegały natomiast na stwierdzeniu, iż ma on charakter nieobowiązujący. To stanowisko Sądu jest zaś w pełni poprawne. Utrata mocy przepisu prawa może nastąpić na skutek jego uchylenia przez przepis derogacyjny zawarty w innym akcie normatywnym albo w następstwie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niekonstytucyjności, tym niemniej "niestosowalność" określonego przepisu nie musi być następstwem któregoś z wymienionych zdarzeń, ponieważ pomimo, że przepis stanowi obowiązujący element systemu prawa może zachodzić sytuacja niemożności ukształtowania sytuacji prawnej określonej osoby w oparciu o jego treść. Nie powinien stanowić przedmiotu sporu fakt, że art. 15zzzzzn2 u.covid-19 w dacie orzekania przez KGSG pozostawał przepisem obowiązującym. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że zakres zastosowania art. 15zzzzzn2 u.covid-19 w odniesieniu do przypadków stwierdzenia uchybienia przewidzianego przepisami prawa administracyjnego terminu jest warunkowany temporalnie, albowiem jest zależny od stwierdzenia, iż przywołane zdarzenie (uchybienie terminu) zaistniało w czasie "obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", co przekłada się na niemożność powoływania się na dyspozycję przepisu art. 15zzzzzn2 u.covid-19, gdy uwarunkowania sprawy odnoszące się do momentu, gdy doszło do uchybienia terminu, wskazują – tak jak miało to miejsce w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie – że oceniane zachowanie strony nie mieści się w hipotezie przepisu, wystąpiło bowiem po odwołaniu stanu epidemii rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027). Niezależnie od powyższego, formułowane przez skarżącego kasacyjnie zastrzeżenia dotyczące nieprawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji "stanu prawnego" kształtowanego treścią art. 15zzzzzn2 u.covid-19 nie nakierowują na wyjaśnienie, jaki wpływ powyższe zagadnienie wywiera na wynik sprawy, jeżeli okolicznością niesporną pozostaje, że skarżący, dokonując samodzielnie weryfikacji swojego zachowania jako nieodpowiadającego pouczeniu informującemu o prawie do wniesienia odwołania od decyzji KPSG z 18 lipca 2023 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia tej decyzji (art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 327 ust. 2 w zw. z art. 321 ust. 2 u.c.), zażądał przywrócenia wskazanego terminu, wnosząc w tym przedmiocie stosowny wniosek, który podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ zaskarżonym postanowieniem. Wymaga zauważenia, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu regulacji art. 15zzzzzn2 u.covid-19 było zapewnienie obywatelom ochrony przed negatywnymi skutkami ewentualnych uchybień różnej kategorii terminom prawa administracyjnego w czasie epidemii ogłoszonej z powodu COVID-19. Istotą przyjętego rozwiązania było zapewnienie indywidualnej informacji o uchybieniu określnego terminu, z czym powiązane było wyznaczenie okresu do realizacji prawa przedstawienia usprawiedliwienia tego uchybienia umożliwiającego zainteresowanym podmiotom określenie własnej sytuacji prawnej w sposób wyłączający negatywne następstwa tym wywołane. Omawiany przepis nie stanowi jednak o ciążącym na organie obowiązku wyrażającym się w przywróceniu terminu w każdym przypadku, gdy nastąpi jego uchybienie, a strona wystąpi z takim żądaniem w wyznaczonym czasie. Skuteczność wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji zobowiązującej do powrotu w stanie prawnym kształtowanym dyspozycją art. 15zzzzzn2 u.covid-19 w dalszym ciągu – jak trafnie uznał Sąd I instancji - pozostawała zależna od wykazania braku winy w uchybieniu terminu i tej zasady ogólnej powołany w skardze kasacyjnej przepis nie wyłączył (por. wyrok NSA z 21 marca 2024 r., II OSK 289/23). Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.