II OSK 1820/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 1031/21 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2021 r. nr P.7722.86.2021 11.MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 1031/21 w ten sposób, że w miejsce błędnego numeru zaskarżonej decyzji "P.7721.86.2021 11.MM" wpisuje "P.7722.86.2021 11.MM"; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 maja 2022 r., II SA/Ol 1031/21 oddalił skargę W. K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WMWINB) z 7 października 2021 r., nr P.7722.86.2021 11.MM, którą wskazany organ po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mrągowie (dalej: PINB) z 17 sierpnia 2021 r., nr PINB.435.5.9.2021 wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 3-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., prowadzenie bez pozwolenia na budowę robót budowalnych przy budowie obiektu tymczasowego, tzw. domku holenderskiego o funkcji rekreacyjnej i powierzchni zabudowy ok. 39,74 m2 wraz z tarasem w kształcie litery "L" o powierzchni zabudowy ok. 51,10 m2 posadowionego przez skarżącego na działce nr ew. [...], obręb miasto [...] oraz pouczające go o możliwości wniesienia wniosku o legalizację ww. obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanawiania o wstrzymaniu budowy, pod rygorem wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. W. K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej i niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie, wyrażające się oddaleniem skargi w sytuacji, gdy organ administracji dopuścił się obrazy art. 38-42 k.p.a. poprzez uznanie, że skutecznie doręczono skarżącemu rozstrzygnięcie pierwotne organu administracji, którego skarżący nie wykonał lub nie podjął dostępnych kroków prawnych w celu jego zakwestionowania, a wszelkie dalsze działania organów administracyjnych prowadzone były na podstawie rozstrzygnięć nie istniejących w obrocie prawnym, gdyż skarżącemu nigdy nie doręczono decyzji wydanych w 2012 r.; 2) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku odpowiedniego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia; poprzez faktyczne bezkrytyczne przyjęcie wszystkich twierdzeń organu, którym skarżący zaprzeczał i konsekwentnie zaprzecza, jako nieprawdziwym i nieznajdującym oparcia w faktach będących podstawą rozstrzygnięcia i procedowanie na stanie sprawy, który nie odpowiada faktom oraz bezprawne uznanie, że postanowienia PINB i WMWINB odpowiadają prawu, podczas gdy wydane zostały faktycznie bez podstawy prawnej (nieistniejące decyzje z 2012 r.); 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący oraz obiektywny cały materiał dowodowy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło do utrzymania zaskarżonego postanowienia i oddalenia skargi skarżącego, podczas gdy całokształt działań organów l i II instancji, w tym w szczególności czas od momentu rzekomego doręczenia sprzeciwu a podjęciem obecnych działań (przeszło 9 lat!!!) świadczy wyłącznie o złej woli i szykanowaniu skarżącego za niepokorność wobec Gminy i jej bezczynności wobec niego, w warunkach nieistnienia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego skutecznie doręczonego skarżącemu w 2012 r., które mogłoby uzasadniać obecne prowadzenie działań przez PINB i WMWINB, które w konsekwencji działały bez podstawy prawnej oraz faktycznej. Prowadzone z inicjatywy Gminy [...] (bo to Gmina była źródłem donosu o rzekomej samowoli w rewanżu za odmowę podpisania umowy dzierżawy i żądanie uregulowania przebiegu kanalizacji gminnej) postępowanie jest zemstą za podjęcie próby wyegzekwowania przez Gminę jej zobowiązań wobec skarżącego (niewykonywanych od 15 lat) i nie ma oparcia w ważnych rozstrzygnięciach administracyjnych z 2012 r.; 4) art. 30 ust. 6 pkt. 1 oraz art. 82 ust. 2 p.b. poprzez uznanie, że (i) organ wniósł skuteczny sprzeciw oraz (ii) obiekt tymczasowy posadowiony jako zaplecze planowanej budowy nie jest obiektem tymczasowym wymienionym w art. 29 p.b., a w konsekwencji rzekomo wymagał wystąpienia o pozwolenie na budowę. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozstrzygnięcie w sprawie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Wbrew postawionemu zarzutowi, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza jego kontrolę kasacyjną lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie wyroku z 12 maja 2022 r., oddalającego skargę wniesioną przez skarżącego na postanowienie WMWINB z 7 października 2021 r., nie posiada żadnej z przywołanych wad, ponieważ wynika z niego jednoznacznie, jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania i dlaczego, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), Sąd zdecydował o zastosowaniu w sprawie art. 151 p.p.s.a. Twierdzenie, że Sąd odstąpił od odpowiedniego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, co nie pozwala dokonać oceny zasadności zapadłego orzeczenia, jest w świetle motywów zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku całkowicie nieuprawnione, podobnie jak uwaga, że argumentacja sformułowana przez Sąd sprowadza się do bezkrytycznego przyjęcia stanowiska zajętego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., pozwala ustalić kwestie, których rozważenie nakazywało Sądowi uznać, że odpowiada prawu wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcie wstrzymujące roboty budowalne przy budowie obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...], a zarzut skargi, iż jest ono pozbawione podstawy prawnej i wszelkie działania podjęte w stosunku do skarżącego, jako inwestora, powinny zostać uznane zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. za nieważne, pozostaje wyłącznie własną (subiektywną) oceną strony, nieznajdującą jakiegokolwiek umocowania w stanie faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy. Wypada zauważyć, że sam fakt, iż stanowisko zajęte przez sąd I instancji jest zasadniczo odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnieniu wyroku może być przypisana wada konstrukcyjna skutkująca wadliwością orzeczenia, do której odwołuje się art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony przez skarżącego zarzut nakierowany na podważenie podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji dokonując weryfikacji prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, zasadnie nie dopatrzył się bowiem uchybień w zakresie dotyczącym wymogu wszechstronnego zebrania w sprawie materiału dowodowego, jak i dokonania jego właściwej oceny pod kątem przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 1 p.b. Jego rozważenie obejmowało określenie charakterystyki technicznej obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...] i ustalenie okoliczności, w jakich doszło do jego budowy, co pozwalało WMWINB stwierdzić, że w świetle kwalifikacji prawnobudowlanej, jaka powinna być spornemu obiektowi nadawana (tymczasowy obiekt budowlany – art. 3 pkt 5 p.b.), jego realizacja w lipcu 2012 r. wymagała uprzedniego uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę, ponieważ objęcie budowy tego rodzaju obiektów procedurą zgłoszeniową ograniczone zostało przez ustawodawcę jedynie do obiektów przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni (art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b.). Wobec tego odstąpienie przez stronę od tego wymagania uzasadniało wydanie przez organ postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48 ust. 1 p.b.), czemu powinno towarzyszyć poinformowanie inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji oraz o zasadach jej obliczania, o czym przesądza art. 48 ust. 3 p.b. Skarga kasacyjna swoimi podstawami nie objęła żadnego z wymienionych powyżej przepisów p.b., stanowiących podstawę prawną zaskarżonego aktu, wobec czego powyższe kwestie mające przesądzające znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia muszą być przez Naczelny Sądu Administracyjny traktowane jako mające charakter w istocie niesporny. Autor skargi kasacyjnej, pomijając granice sprawy rozpatrzonej zaskarżonym postanowieniem i konsekwencje, jakie wynikają z zasad reglamentacji robót budowlanych polegających na budowie tymczasowego obiektu budowlanego nieprzewidzianego do przeniesienia w inne miejsce (rozbiórki) w okresie 120 dni, kluczową rolę przy ocenie legalności postanowienia WMWINB nadał działaniom Starosty Mrągowskiego związanym z rozpatrzeniem zgłoszenia H. K. z 24 maja 2012 r., niemniej założenie to jest w całości błędne. Podzielić należy bowiem w całości przedstawione w odniesieniu do wskazanego zagadnienia stanowisko Sądu I instancji, który niezależnie od zakwestionowania w zaskarżonym wyroku twierdzeń skarżącego dotyczących skuteczności dokonanego zgłoszenia robót w następstwie niewejścia do obrotu prawnego decyzji Starosty Mrągowskiego z 11 czerwca 2012 r., nr AB.6743.5.51.2012, trafnie zauważył, że nawet, gdyby chcieć podzielić zapatrywanie skarżącego odnoszące się do rozstrzygnięcia w drodze tzw. milczącej zgody sprawy budowy na działce nr ew. [...] w [...] tzw. domku holenderskiego, jako obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b., to w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy, gdy nigdy nie doszło do wystąpienia przez skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i rozpoczęcia procesu budowlanego, a sporny obiekt pełni nieprzerwanie funkcję rekreacji indywidualnej (jest przeznaczony do okresowego wypoczynku), zachowanie skarżącego powinno być postrzegane jako dopuszczenie się samowoli budowlanej, której legalizacja powinna nastąpić w trybie (zastosowanych przez PINB i WMWINB) przepisów art. 48-49e p.b. Zauważenia w tym miejscu dodatkowo wymaga, że przyjęta przez organy funkcja, którą pełni obiekt, uwzględnia jego charakterystykę, a także znajduje potwierdzenie w zastosowanych w obiekcie rozwiązaniach funkcjonalno-użytkowych stwierdzonych w podpisanym przez skarżącego protokole kontroli z 1 lipca 2021 r., określającym obiekt, jako obiekt wykorzystywany w celach rekreacyjnych, co każe odrzucić twierdzenie, że przyjęte w tym zakresie ustalenia stanowią - posługując się określeniem skargi kasacyjnej – "imaginację urzędniczą", wynikającą z "wyssanego z palca" uznania organu (s. 5 skargi kasacyjnej). Wskazana ocena, do której zasadnie odwołał się Sąd I instancji, nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać, że pozbawione doniosłości procesowej, odnoszonej do wpływu oceny przedstawianego w skardze kasacyjnej zagadnienia prawnego na wynik sprawy, są te zarzuty kasacyjne, w których w ramach sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem WMWINB autor skargi kasacyjnej podjął próbę wykazania, iż Starosta Mrągowski nie doprowadził do skutecznego doręczenia decyzji z 11 czerwca 2012 r. orzekającej o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia przez H. K. zamiaru realizacji zamierzenia budowlanego dotyczącego realizacji "zaplecza planowanej budowy". O ile nie mieści się w granicach materialnoprawnych sprawy poddanej kontroli Sądu I instancji to, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną prawidłowo rozpatrzył zgłoszenie, odwołując się do zastosowania normy art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., o tyle Sąd I instancji był niewątpliwie upoważniony do poddania swojemu rozważeniu sytuacji prawnej skarżącego w kontekście skutków wywieranych przez powyższy akt, z czym łączył się obowiązek stwierdzenia, czy wszedł on do obrotu prawnego. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie uzasadniał potwierdzenie zaistnienia tego rodzaju zdarzenia prawnego. W świetle włączonej do akt sprawy dokumentacji przekazanej przez Starostę Mrągowskiego decyzja z 11 czerwca 2012 r., nr AB.6743.5.51.2012 została bowiem jej adresatowi, działającemu przez pełnomocnika, którym pozostawał skarżący, doręczona pod wskazanym przez niego adresem, co dokumentuje kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki w dniu 18 czerwca 2012 r. Jeżeli określone zagadnienie prawne skarżący kasacyjnie chce poddać merytorycznemu rozważeniu przez Naczelny Sąd Administracyjnym, jest on zobowiązany do wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem, które kształtują wiążąco to zagadnienie, wyjaśnienia ich znaczenia normatywnego i szczegółowego określenia, w czym tkwi popełniony przez sąd błąd. Tak powinien być rozumiany wynikający z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązek przytoczenia w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia. Powyższego warunku nie spełnia zarzut skargi kasacyjnej polegający na twierdzeniu, że omawiana czynność doręczenia decyzji Starosty Mrągowskiego z 11 czerwca 2012 r., nr AB.6743.5.51.2012 nastąpiła z "obrazą art. 38-42 k.p.a.". Tego rodzaju zbiorczemu ujęciu przepisów, którym miał uchybić Sąd I instancji, sprzeciwia się szczegółowe określenie w k.p.a. przez ustawodawcę odrębnych sposobów dokonywania doręczeń, ich kolejności, jak i warunków, od których spełnienia uzależniona jest ich skuteczność. Niezrozumiałe jest włączenie w skład regulacji prawnej, którą Sąd I instancji miał naruszyć, przepisu art. 38 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, przy równoczesnym odstąpieniu od objęcia granicami zarzutu kasacyjnego naruszenia tego przepisu, który przyjmuje, że przesyłka podlega doręczeniu osobie uprawnionej do odbioru pism w lokalu siedziby jednostki organizacyjnej (art. 45 k.p.a.). W okolicznościach sprawy zastosowaniu, jak się wydaje, podlegał ten właśnie sposób doręczenia pisma mający związek z prowadzeniem przez skarżącego pod wskazanym w aktach sprawy adresem doręczeń działalności gospodarczej. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji wyroku w zakresie określenia numeru, jaki nosi zaskarżona decyzja WMWINB z 7 października 2021 r., wobec błędnego jego oznaczenia ("P.7721.86.2021 11.MM") przez Sąd I instancji.