II OSK 1813/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W., A. S., A. S., Ł. M., O. Z., K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1146/21 w sprawie ze skargi E. W., A. S., A. S., Ł. M., O. Z., K. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 lipca 2021 r. nr IFXIV.7840.11.13.2021 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce "A. S." wpisać "A. S." oraz w miejsce " O. Z." wpisać "O. Z."; 2. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt II SA/GI 1146/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. W., A. S., A. S., Ł. M., O. Z., K. M. na decyzję Wojewody Śląskiego, dalej także: "Wojewoda", z dnia 14 lipca 2021 r., nr IFXIV.7840.11.13.2021, w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości, opierając skargę kasacyjną: 1) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyny rozstrzygnięcia i naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji i II instancji; 2) na podstawie naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez: - nieprawidłową wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) w wyniku wadliwych ustaleń, że złożone przez skarżących oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie odpowiada prawdzie, skoro sprzeciw odnośnie realizacji inwestycji został złożony przez jednego ze współwłaścicieli, mając na względzie, że umowa o podziale nieruchomości do korzystania z dnia 30 sierpnia 2018 r., to jest stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, nie została rozwiązana i w dalszym ciągu obowiązuje podstawa prawna stanowiąca tytuł prawny do złożenia oświadczenia, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji solidarnie na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyny rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z jego treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że złożenie powyższego oświadczenia, w razie pojawienia się wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem wymogiem materialnoprawnym, a jego brak uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd ustalił, że budowa planowanej inwestycji ma nastąpić na nieruchomości należącej do skarżących oraz uczestników postępowania, objętej współwłasnością w częściach ułamkowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu, a w związku z tym wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Na podstawie akt sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dacie złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorzy złożyli umowę podziału nieruchomości do korzystania zawartą w dniu 30 sierpnia 2018 r. W § 6 tej umowy współwłaściciele części A i części B wyrazili wzajemnie zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Jednak w toku postępowania jeden z współwłaścicieli, tj. K. Z., zakwestionował tak złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co zdaniem Sądu w konsekwencji wyklucza możliwość wydania przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę. Jak dalej argumentował Sąd, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi istnieć w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się następnie do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast użycie w opisie naruszenia zwrot o "niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn rozstrzygnięcia" nawiązuje do trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji. Tymczasem merytoryczna prawidłowość orzeczenia sądu administracyjnego nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19). Sąd pierwszej instancji zaaprobował zastosowanie przez Wojewodę Śląskiego dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Również tego stanowiska nie można skutecznie kwestionować z powołaniem się na art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Oświadczenie złożone przez inwestora w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w razie gdy inwestycja jest projektowana na nieruchomości stanowiącej współwłasność, skutkuje funkcjonowaniem w obrocie prawnym domniemania dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie jest niewątpliwe, że budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu, a w związku z tym wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. W konsekwencji, oświadczenie z którego wynika domniemanie posiadania tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSA i wsa 2006/3/88). Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oświadczenie woli właściciela nieruchomości o przekazaniu inwestorowi uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, może być skutecznie cofnięte do chwili zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06; wyrok NSA z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1230/20; wyrok NSA z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II OSK 52/22). Nie zostało podważone ustalenie, że w dacie złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorzy złożyli umowę podziału nieruchomości do korzystania zawartą w dniu 30 sierpnia 2018 r. Na mocy § 6 współwłaściciele części A i części B wyrazili wzajemnie zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Jest także bezsporne, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji jeden z współwłaścicieli, tj. K. Z. zakwestionował tak złożone oświadczenie prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 7 stycznia 2021 r. złożył do Urzędu Miasta Tychy, Wydział Budownictwa oświadczenie do sprawy o sygn. akt GWP.6740.1.332.2020.DG. Oświadczył, że nie wyraził i nie wyraża zgody na "budowę inwestycji p.n. Budowa budynku parterowego zespołu pawilonów handlowych na działce nr [...], położonej przy ul. D. w T.", której jest współwłaścicielem. Niezależnie od wiarygodności i skuteczności tezy K. Z. o niewyrażeniu zgody w umowie o podział nieruchomości z dnia 30 sierpnia 2018 r., jest niewątpliwe, że przed zakończeniem postępowania z wniosku E. W., A. S., K. M., Ł. M., O. Z. i A. S. o pozwolenie na budowę, K. Z. nie wyraził zgody na budowę projektowanego obiektu na nieruchomości, której jest współwłaścicielem. W konsekwencji, z uwagi na unormowanie art. 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, należało przyjąć, że inwestorzy nie mają pełnego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie, należało odmówić zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tytułem uzupełnienia dodać można, że w świetle powyższych ustaleń, bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o sprostowaniu sentencji zaskarżonego wyroku w zakresie imienia O. Z. oraz nazwiska A. S. oparto na art. 156 § 3 w związku z art. 156 § 1 P.p.s.a. Stronami postępowania administracyjnego m.in. byli: O. Z. i A. S.. Wynika to z tekstu umowy o podział nieruchomości do korzystania, zawartej w dniu 30 sierpnia 2018 r., a także z decyzji organów obu instancji. Takie określenie stron, w razie braku zmian w zakresie danych strony będących efektem stosownych działań prawnych, jest wiążące w postępowaniu sądowym. Użycie, w sentencji zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do O. Z. imienia "O." oraz użycie w odniesieniu do A. S. nazwiska "S." było więc rezultatem niedokładności, błędu pisarskiego lub innej oczywistej omyłki.