II OSK 1812/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 80/24 w sprawie ze skargi M. L. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o pobyt czasowy 1. uchyla pkt 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 80/24, w wyniku rozpoznania skargi M. L. K. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w terminie 30 dni od otrzymania akt administracyjnych (pkt 2.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.), orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemka – obywatelka Stanów Zjednoczonych Ameryki, wnioskiem z 6 lipca 2023 r. (wpływ do organu) wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 10 lipca 2023 r. wezwano stronę do osobistego stawiennictwa w Urzędzie. Następnie 11 września 2023 r. poinformowano m.in. o treści art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.). Organ pismami z 15 września 2023 r. oraz 16 października 2023 r. zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce. Skarżąca złożyła ponaglenie z 14 listopada 2023 r., a następnie skargę z 6 lutego 2024 r. na bezczynność Wojewody. Zdaniem WSA w Gliwicach skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności sąd wojewódzki wyjaśnił pojęcie bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Następnie wskazano, że skarżąca na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniosła ponaglenie, tym samym wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi. W kwestii terminów załatwiania spraw, sąd wojewódzki odniósł się do art. 35 k.p.a., art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c) oraz art. 100c i 100d u.o.p. W ocenie sądu I instancji obowiązek sprawnego działania przez organ administracji publicznej jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. Wyjaśniono, że znajduje ona odzwierciedlenie m.in. w art. 35 § 1 k.p.a. Podniesiono również obowiązujące postanowienia Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.). Zdaniem WSA w Gliwicach interpretacja przepisów wyjątkowych, jakimi są regulacje u.o.p., zawieszających terminy załatwiania spraw, nie powinna być rozszerzana na osoby inne niż te, których bezpośrednio dotyczy ww. ustawa. Wskazano, że skarżąca nie jest obywatelką Ukrainy, która przybyła na terytorium RP "w związku z konfliktem zbrojnym", lecz obywatelką innego państwa, która chciała zachować ciągłość legalnego pobytu. W ocenie sądu wojewódzkiego z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu. Zaznaczono, że Wojewoda naruszył terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, jednak bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Następnie zobowiązano organ do rozpoznania wniosku skarżącej. Na zakończenie oddalono skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny (pkt 3. sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. co do punktów 1., 2. i 4. zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że u.o.p. nie ma zastosowania do wszystkich cudzoziemców, a jedynie do obywateli Ukrainy, którzy przybywają na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącej; 2. art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność; - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p., poprzez uwzględnienie skargi co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów u.o.p., podczas gdy skarga powinna być oddalona; 2. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. z art. 7, oraz art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a u.o.c. poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin określony w art. 112a u.o.c., co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a u.o.c., polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność mimo, że postępowanie administracyjne - biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. co do pkt 1., 2. i 4. i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. co do pkt 1., 2. i 4. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Pismem z 22 lipca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, cudzoziemka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz 1a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi na bezczynność, zamiast art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. W ocenie NSA skarga na bezczynność Wojewody Śląskiego winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki normy art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. Motywem, który legł u podstaw uwzględnienia skargi przez WSA w Gliwicach była wykładnia w/w przepisów, sprowadzająca się do tezy, że znajdują one zastosowanie wyłącznie w sytuacji objętej przepisami u.o.p., czyli tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli w związku z działaniami wojennymi. Kluczowe stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że art. 100d u.o.p. nie znajduje zastosowania do wszystkich cudzoziemców (skarżąca jest obywatelem USA), lecz tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1 a p.p.s.a. Obowiązywał bowiem wskazany przez Wojewodę art. 100d u.o.p., który w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamował rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100d ust. 4 u.o.p.). W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Regulacje te miały i mają nadal charakter czasowy. W szczególności, na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854). Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt czasowy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.). Skarżąca złożyła wniosek w dniu 6 lipca 2023 r., a z dniem 1 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d u.o.p., który w sprawie m.in. zezwolenia na pobyt czasowy tamował rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a dalej uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości (art. 100d ust. 4 u.o.p.). W świetle zarzutu skargi kasacyjnej oraz motywów wyroku sądu wojewódzkiego kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy zastosowania art. 100d u.o.p. WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że przepis powyższy dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie i zdaniem NSA stanowisko to jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, jak przede wszystkim przepis ten skutkuje tym, że bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Stanowisko, że art. 100d u.o.p. stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.p. jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24). Oznacza to, że obowiązkiem WSA w Gliwicach było rozpatrzenie skargi obywatelki USA na bezczynność Wojewody z uwzględnieniem dyspozycji art. 100d u.o.p. Mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 100d ust. 1 u.o.p. zezwolił na czasowe, od wejścia w życie, tj. od 1 stycznia 2023 r. do 25 września 2025 r. wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m. in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Oznacza to, że bieg tego terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę nie rozpoczął się, pomimo nawet gdyby skarżąca zrealizowała wszystkie warunki wynikające z art. 112a ust. 2 u.o.c. i wedle tego przepisu rozpoczęcie biegu terminu 60 dni byłoby możliwe. W konsekwencji jako uzasadnione należało uznać naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie zaskarżenia skargą kasacyjną podjętego przez sąd wojewódzki rozstrzygnięcia. W konsekwencji jako uzasadnione należało uznać naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie. Odrzucenie przez WSA w Gliwicach normy art. 100d u.o.p w niniejszym stanie faktycznym skutkowało przyjęciem stanu bezczynności przy zastosowaniu art. 12 § 1 i art. 35 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości. Jednocześnie bez znaczenia dla sprawy pozostają podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie: epidemii COVID-19 i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, znacznej ilości wpływających wniosków pobytowych, niedobory kadrowe, absencje chorobowe. Skarżąca złożyła wniosek w lipcu 2023 r., czyli ponad trzy lata po rozpoczęciu epidemii COVID-19, kiedy już ograniczenia w funkcjonowaniu administracji dawno zostały zniesione, a sam stan zagrożenia epidemicznego został odwołany z dniem 1 lipca 2023 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 14 czerwca 2023 r. – Dz. U. z 2023 r. poz. 1118). Z kolei kwestie trudności kadrowych czy znacznego wpływu spraw, nadmiernej absencji pracowników nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania i nie stanowią przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane (vide wyrok NSA z 24 października 2022 r. sygn. akt II OSK 6/22, z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 557/22). Z kolei fakt konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy został uwzględniony przez prawodawcę właśnie w owym art. 100c oraz art. 100d u.o.p., którego wadliwie nie zastosował sąd wojewódzki. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Gliwicach art. 100d u.o.p. nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym uzasadnione okazały się również zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1., 2. i 4. zaskarżonego wyroku i w tej części oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.