II OSK 1809/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 3/21 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2020 r., znak DOA.7110.252.2020.JNO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 3/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 12 października 2020 r., znak DOA.7110.252.2020.JNO utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 maja 2020 r., nr 392/OPON/2020 umarzającą wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia 23 kwietnia 2013 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w Piasecznie pozwolenia na budowę kanału sanitarnego z przyłączami do granic działek nr [...] i [...] w [...], gmina Piaseczno. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P. zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, ze nie zachodzi podstawa do uchylenia decyzji Głównego Inspektora, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji powinien uchylić tę decyzję; 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 2, art. 105 § 1, art. 7 i art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora, w sytuacji, gdy nie należało umarzać postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale z urzędu rozpoznać sprawę merytorycznie, to jest rozpoznać wszystkie zarzuty nieważności; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 i pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w stwierdzeniu, iż skarżący jako "zarządca nieruchomości na cele budowlane" nie może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i nie ma interesu prawnego, podczas gdy stanowi to nieuprawnione zawężenie pojęciowe, co doprowadziło do oddalenia skargi; 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, 78 § 1 oraz art. 107 § 3, art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 oraz pkt 11 P.b. poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora w sytuacji niepodjęcia przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym dołączenia akt postępowania prowadzonego przez decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 2012 r., nr [...], ARB-Po.6740.51.2012.AZ, o które wnioskował skarżący i przeprowadzenia dowodów ze znajdujących się tam dokumentów, a w szczególności poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania stanu faktycznego w zakresie rzeczywistej strefy oddziaływania przedsięwzięcia, w tym na nieruchomość należącą do skarżącego o nr [...] oraz faktu wydania na rzecz skarżącego decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz legitymowania się przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora w sytuacji, gdy organ ten dokonał błędnej oceny i interpretacji zgromadzonych w sprawie dowodów i w konsekwencji błędnie ustalił stan faktyczny oraz przyjął, że z dokumentacji projektowej nie wynika, aby kwestionowana inwestycja kolidowała z decyzją z 30 marca 2012 r., podczas gdy z załączników mapowych nr [...] i nr [...] wynika wyraźnie, że trasy obu inwestycji na działce nr [...] pokrywają się i kolidują ze sobą, a co za tym idzie realizacja jednej z nich uniemożliwia realizację drugiej. Mając na uwadze powyższe D. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Nadto zwrócił się o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. W trakcie rozprawy przed Naczelny Sądem Administracyjnym pełnomocnik D. P. przedłożył pismo procesowe datowane na 11 kwietnia 2024 r., przy czym ustnie doprecyzował, że cofa wyrażone w nim wnioski dowodowe i wnosi jedynie o przyjęcie tego pisma do akt sądowych wraz z załącznikiem stanowiącym opinię techniczną autorstwa mgr inż. A. M. Natomiast na pytanie Sądu skarżący D. P. osobiście wyjaśnił, że inwestycję zatwierdzoną pozwoleniem na budowę nr [...] projektował w związku z potrzebami mieszkańców [ulicy] i w kontekście uzgodnień z Gminą dotyczących wyposażenia okolicznych nieruchomości w media. Z kolei pozwolenie na budowę nr [...] zostało wydane Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w kolizji z tą inwestycją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej mogą być rozpoznane łącznie, gdyż opierają się one w istocie rzecz na wspólnych założeniach wyjściowych. D. P. uważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie ocenił, że nie zachodziła podstawa do uchylenia decyzji Głównego Inspektora (naruszono art. 151 P.p.s.a.), zwłaszcza, że organ odwoławczy nie powinien był w ocenie skarżącego rozstrzygnąć odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Idąc dalej, D. P. stara się przekonać, że postępowanie nieważnościowe przez niego zainicjowane nie powinno być umarzane z dwóch powodów. W jego ocenie organ właściwie rozpatrzywszy materiał dowodowy powinien dojść do przekonania, że takie postępowanie należało prowadzić z urzędu (naruszenie: art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 2, art. 105 § 1, art. 7 i art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.), względnie, co skarżący w zarzutach bardziej wyeksponował, że postępowanie nieważnościowe powinno toczyć się z jego wniosku, zwłaszcza, że dysponował on nieruchomością na cele budowlane (naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 i pkt 11 P.b.). Skarżący podkreślił w tym kontekście, że to on właśnie wcześniej otrzymał pozwolenie na budowę dla budowy kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] i [...], datowane na 30 marca 2012 r., nr [...]. Nowa inwestycja objęta kwestionowaną przez niego decyzją z dnia 23 kwietnia 2013 r., nr [...] wydaną na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Piasecznie koliduje z pozwoleniem nr [...], a on, jako jego dysponent, ma prawo wnioskować o przeprowadzenie stosownego postępowania (nieważnościowego). Wreszcie w ocenie skarżącego, naruszono w toku postępowania administracyjnego art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. (co powinien dostrzec Sąd pierwszej instancji), gdyż nie ustalono prawidłowo kwestii kolizji pomiędzy inwestycjami objętymi decyzjami [...] i nr [...], zwłaszcza w kontekście trasy kanalizacji sanitarnej na działce [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, rozumiejąc tok myślenia skarżącego w ujęciu pozaprawnym (D. P. wyjaśniał w toku rozprawy sądowej, że udzielone mu pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej, uzyskane w porozumieniu z gminą, powinno mieć pierwszeństwo), nie może się zgodzić z tezą wyjściową, która legła u podstaw skargi kasacyjnej, że jest on legitymowany do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 kwietnia 2013 r., nr [...] wydanej na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Piasecznie. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli objęte jest żądaniem, wszczyna się na żądanie strony. D. P. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 23 kwietnia 2013 r. Stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący nie należy do żadnej z tych kategorii osób. Nieprawidłowy jest natomiast prezentowany przez niego pogląd, że występuje on w specyficznej roli, jak to określa: "zarządcy nieruchomości na cele budowlane", co wywodzi z przyznanego mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dzięki temu D. P. mógł uzyskać pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej (decyzja z dnia 30 marca 2012 r., nr [...]), jednak posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nawet uzyskanie pozwolenia na budowę, nie rodzi po stronie uprawnionego statusu "zarządcy" nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Innymi słowy, D. P. , nie dysponując żadnymi prawami rzeczowymi do działek, na których zaprojektowano kanalizację sanitarną będącą przedmiotem decyzji z dnia 23 kwietnia 2013 r., nr [...] wydanej na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Piasecznie, nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego – nieważnościowego w odniesieniu do tej decyzji. Uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wobec decyzji z dnia 23 kwietnia 2013 r., nr [...] nie powstało również po stronie skarżącego z uwagi na podnoszoną przez niego okoliczność, że inwestycja ta miała kolidować z przedstawionym przez niego i zatwierdzonym projektem budowlanym kanalizacji sanitarnej (decyzja nr [...]). W tym przypadku nadal bowiem D. P. występuje w roli osoby, która nie powołuje się na własne prawo rzeczowe. Jego status ogranicza się do bycia osobą, której udzielono prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę dla sprecyzowanej inwestycji (zatwierdzonej decyzją z dnia 30 marca 2012 r., nr [...]). Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zarzutów wymienionych w punktach 3-5 skargi kasacyjnej za usprawiedliwione. Odnosząc się do zarzutu wymienionego w punkcie 2 skargi kasacyjnej, akcentującego obowiązek organu prowadzenia postępowania nieważnościowego z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., to przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne (nadzwyczajne) z uwagi na brak po stronie D. P. legitymacji do złożenia wniosku na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. Przesłanki z tego właśnie przepisu wyznaczają zasadniczo zakres badania sprawy. W zaistniałej sytuacji sąd administracyjny nie może więc niejako "przy okazji" wypowiadać się wiążąco o potrzebie prowadzenia postępowania z urzędu. Ocena, czy zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania z urzędu należy do właściwego organu. Mając to wszystko na uwadze, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, ze nie zachodzi podstawa do uchylenia decyzji Głównego Inspektora. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w graniach skargi kasacyjnej, nie dopatrzył się przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji, w tym naruszenia wymienionych tu przepisów stanowiących o podstawach orzekania przez organ odwoławczy i wojewódzki sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.