II OSK 1804/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 263/23 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2022 r. znak DOA.7210.45.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 263/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej jako "skarżąca", "Spółka", "inwestor") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2022 r., znak DOA.7210.45.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta Powiatu Wyszkowskiego decyzją z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr 748/2021 odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zakładu przetwarzania odpadów komunalnych – hala produkcyjno-magazynowa, hala na pole odkładcze odpadów do kompostowania, płyta kompostowa do kompostowni tunelowej, instalacja kontenerów biurowo-socjalnych, PSZOK, zadaszone boksy surowców wtórnych, zbiornik retencyjny o pojemności 300 m3 (w tym 141,80 m3 do celów p.poż.), podziemny zbiornik na gaz o pojemności 6 m3, szczelny zbiornik na odcieki z hali przyjęć o pojemności 10 m3, szczelny zbiornik na odcieki z boksów magazynowych o pojemności 10 m3, szczelny zbiornik na odcieki z płyty kompostowej o pojemności 50 m3, szczelny zbiornik na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 10m3, waga samochodowa 60T, brodzik, parking samochodów ciężarowych (5 mp.) i osobowych (9 mp.), place manewrowe i utwardzone, zewnętrzna doziemna instalacja (wodociągowa, kanalizacja sanitarna, kanalizacja deszczowa wraz z separatorem, kanalizacja technologiczna, elektroenergetyczna, gazowa), wewnętrzna instalacja gazowa oraz rozbiórka obiektów kolidujących z projektowaną inwestycją (budynek magazynowy, słupy oświetleniowe, doziemne zewnętrzne instalacje wodociągowe i elektroenergetyczne), na części działki nr. ew. [...] w obrębie [...], gmina W. (dalej jako inwestycja). W wyniku rozpoznania odwołania inwestora Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r. nr 2/OPON/2022, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda uznał, że planowana inwestycja była niezgodna z przeznaczeniem terenu 7.P/U/S przewidzianym w obowiązującym dla tego tereny miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru części [...] (dalej "plan miejscowy"). Organ stwierdził, że działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się na terenie 7.P/U/S. Teren ten przeznaczony jest na cele produkcyjne, usługowe i magazynowo składowe. Planowany przez inwestora zakład przetwarzania odpadów komunalnych nie należy do wskazanych dla tego symbolu kategorii inwestycji, gdyż jest to gospodarka odpadami w rozumieniu ustawy z dnia 1 grudnia 2012 r. o odpadach. Mając na uwadze treść art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1, 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że przyjęty w rozporządzeniu podział na kategorie terenów wyróżnianych w planie miejscowym przewiduje kwalifikację zakładu przetwarzania odpadów komunalnych w ramach kategorii infrastruktury technicznej. Ponadto podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia stanowiło to, że inwestor pomimo skierowanych do niego wezwań do usunięcia wad w dokumentacji projektowej nie wypełnił nałożonego obowiązku. Na ostatecznym projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono dojazd do części działki objętej inwestycją o szerokości 5 m. Jednak inwestor nie wykazał w sposób poprawny możliwości korzystania ze wskazanej drogi. Inwestor wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 stycznia 2022 r. Po jego rozpoznaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 listopada 2022 r., znak DOA.7210.45.2022.KBL, na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Na wstępie GINB wyjaśnił na czym polega specyfika postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenia nieważności decyzji i jaki jest zakres uprawnień organu w takim postępowaniu. Oceniając okoliczność wskazania innej podstawy prawnej odmowy udzielenia pozwolenia przez Starostę i Wojewodę w decyzjach wydanych postępowaniu zwykłym, GINB mając na uwadze treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, uznał, że Wojewoda Mazowiecki nie naruszył w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uznając, że inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem inwestycji była bowiem budowa zakładu przetwarzania odpadów komunalnych. Po przypomnieniu legalnych definicji gospodarki odpadami, przetwarzania, unieszkodliwiania odpadów oraz odzysku, zawartych w ustawie o odpadach, GINB stwierdził, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów określa się symbolem P (kolor fioletowy), tereny zabudowy usługowej symbolem U (kolor czerwony), natomiast tereny infrastruktury technicznej – gospodarowania odpadami – oznacza się symbolem O (kolor ciemnoszary). Z części graficznej planu miejscowego wynikało, że obszar 7.P/U/S został oznaczony kolorem fioletowo-czerwonym. Organ stwierdził, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje terenów przeznaczonych na gospodarowanie odpadami. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, GINB wskazał, że § 5 pkt 13 miejscowego planu, dotyczący zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, z wyłączeniem m. in. inwestycji celu publicznego oraz urządzeń infrastruktury technicznej określonych w planie i przedsięwzięć lokalizowanych w obrębie terenów 2.P/U/S, 3.P/U/S, 4.P/U/S, 5.P/U/S, 6.P/U/S, 7.P/U/S, 8.P/U/S, 9.P/U/S i 10.P/U/S – należy odnosić do tych rodzajów inwestycji, które są dopuszczalne na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w § 3 uchwały, a nie do wszystkich dowolnych inwestycji. W ocenie organu nie miało znaczenia dla sposobu rozpatrzenia sprawy, to czy planowana inwestycja zalicza się do inwestycji celu publicznego mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, skoro miejscowy plan w ogóle nie przewiduje lokalizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami na obszarze objętym planem. Nie miało znaczenia także przyjęcie w Planie gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego w 2024 r., funkcjonowania na działce inwestycyjnej instalacji do przetwarzania odpadów zielonych i innych bioodpadów. Powyższe nie zmieniło treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. GINB podzielił stanowisko inwestora odnośnie do błędnej oceny przez Starostę Powiaty Wyszkowskiego stanu faktycznego, w odniesieniu do kwestii zapewnienia dojścia i dojazdu do działek budowlanych, jak również powinności zainstalowania oświetlenia elektrycznego. Oceniając zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. organ podkreślił, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest dążyć do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Organ zobowiązany był uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili wydania decyzji. Obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z powyższych przyczyn, GINB stwierdził, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia art. 15 K.p.a., ani innych przepisów postępowania, pomimo, że Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z innych powodów niż wskazane w decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego. Przyjęcie przez Wojewodę Mazowieckiego, że w sprawie istniały podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wykluczało uznanie, że Starosta Powiatu Wyszkowskiego w sposób rażący naruszył prawo, sentencja rozstrzygnięcia organu I instancji była zgodna z sentencją decyzji Wojewody Mazowieckiego. Podsumowując, GINB stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 stycznia 2022 r. nie jest obarczona żadną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., wobec czego należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia. Argumentacja i zarzuty skargi koncentrowały się na błędnym w ocenie skarżącej uznaniu GINB, że planowana inwestycja była niezgodna z planem miejscowym. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji odpowiada prawu i nie było podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Sąd zauważył, że powodem wydania zaskarżonej decyzji, było ustalenie, że kontrolowana decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę z 3 stycznia 2022 r. nie narusza rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów Prawa budowlanego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Sad wyjaśnił jakie są podstawy stwierdzenia nieważności decyzji oraz jaki jest cel tego postępowania (przeprowadzenie weryfikacji decyzji - według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień jej wydania - pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., w tym m.in. rażącego naruszenia prawa). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy kumulatywnie wystąpią przesłanki: 1) oczywistości naruszenia prawa; 2) charakteru naruszonego przepisu; 3) skutków, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Przy czym skutki te, należy rozumieć jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Są to więc takie gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi o działanie wbrew jednoznacznemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszenia prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 3 stycznia 2022 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. u. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym, GINB słusznie uznał, podzielając ocenę Wojewody Mazowieckiego, że inwestycja nie była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając definicje z art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz załącznik nr 1 do ww. aktu wykonawczego, nie naruszało rażąco prawa ustalenie Wojewody, że na obszarze 7.P/U/S (tj. terenie przeznaczonym na cele produkcyjne, usługowe i magazynowo-składowe) nie przewidziano możliwości zrealizowania wnioskowanej inwestycji. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, wywodzonego z treści § 16 ust. 2 (dopuszczającego w granicach terenu 7.P/U/S lokalizowanie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) oraz § 5 ust. 13 lit. b tiret pierwsze miejscowego planu (wprowadzającego dla inwestycji celu publicznego oraz urządzeń infrastruktury technicznej określonych w planie wyjątek od zakazu lokalizacji na obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), że plan dopuszczał lokalizację spornej inwestycji. Analiza powyższych przepisów planu miejscowego, zdaniem Sądu, mogła doprowadzić Wojewodę do uznania, że nie każde przedsięwzięcie mogące zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stanowiące inwestycję celu publicznego, jest dopuszczalne w obrębie terenu 7.P/U/S., a tylko takie, które zgodne jest z określonym w § 3 pkt 5 miejscowego planu przeznaczeniem - na cele produkcyjne, usługowe i magazynowo-składowe. Sąd podkreślił, że nawet akceptacja dla wyrażonego przez skarżącą spółkę poglądu, co do zgodności spornej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – tak w kontekście powołanych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w aspekcie twierdzeń, że zamierzenie dotyczyć miało produkcji, usług, magazynowania i składowania, nie świadczy o zaistnieniu przesłanek do stwierdzenie nieważności decyzji. Warunkiem stwierdzenia rażącego naruszenia prawa jest oczywistość takiego naruszenia. Sposób interpretowania przepisów planu miejscowego, wynikający z twierdzeń skargi nie jest jednoznaczny i możliwa jest odmienna ich interpretacja, tym samym ewentualne naruszenie przepisów nie mogło być rażące. Według Sądu decyzja Wojewody Mazowieckiego nie narusza rażąco art. 15 K.p.a. Realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w powyższym przepisie, sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Właściwe w sprawie organy zobowiązane są do dwukrotnego ocenienia dowodów i przeanalizowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przy czym, organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Sąd wskazał, że z powodu odmiennej oceny zebranych w sprawie dowodów oraz dokonania innej subsumpcji mających zastosowanie przepisów nie można stwierdzić, że Wojewoda rażąco naruszył art. 15 K.p.a. Organ ten dokonywał kontroli decyzji Starosty w oparciu o ten sam materiał dowodowy, zgromadzony w postępowaniu przed organem I instancji. Wojewoda Mazowiecki nie działał wyłącznie jako organ kontrolny, a zobowiązany był ocenić sprawę zainicjowaną wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w całokształcie, co uczynił. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut braku sankcji nieważności kontrolowanej decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ wojewódzki przepisów art. 8, 9, 10 § 1 i 79a § 1 K.p.a. Niepoinformowanie przez Wojewodę Mazowieckiego skarżącej spółki o niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji, nie stanowi o naruszeniu powyższych przepisów, a tym bardziej o naruszeniu, mającym postać kwalifikowaną. Koniecznym było wykazanie, że uchybienia organu uniemożliwiły stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Z treści skargi wynika, że skarżąca spółka wciąż podtrzymuje swoje twierdzenia o zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa miejscowego. Sąd uznał, że w sytuacji, gdy doprowadzenie projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowanych robót z planem, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia, bez wyczerpywania trybu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 299/17; z dnia 16 października 2020 r., sygn. II OSK 729/18). Powyższe, przemawiało za trafnością poglądu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku rażącego naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów postępowania, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 stycznia 2023 r. Sąd zauważył, ze pomimo prawomocnego odrzucenia skargi na decyzję Wojewody z 3 stycznia 2022 r. nie jest wykluczona możliwość ponownego ubiegania się przez skarżącą o udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji dokonania określonych zmian w projektowanej inwestycji. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazuje na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 16 ust. 2 oraz § 5 ust. 13 lit. b) tiret pierwsze mpzp, polegające na niewłaściwym zastosowaniu, tj. przyjęciu że akt władztwa planistycznego gminy nie dopuszczał lokalizacji spornej inwestycji z uwagi na treść § 3 pkt 5 mpzp, podczas gdy: a) przeznaczenie terenu określone w mpzp nie wyklucza lokalizacji spornej inwestycji, b) akt władztwa planistycznego gminy obejmujący działkę ew. nr [...] obr. [...] nie przewiduje żadnych rozwiązań odnoszących się do odpadów (brak oznaczenia terenu symbolem O) jak i ograniczeń w gospodarowaniu odpadami (ich przetwarzaniu), co czyni niezasadnym zarzut braku zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z planem miejscowym – w wyniku czego skarga została oddalona podczas gdy winna zostać uwzględniona; Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca upatruje natomiast w naruszeniu: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a., polegającym na błędnym uznaniu, że decyzja Wojewody Mazowieckiego, pomimo wskazania przez organ odwoławczy, braku zgodności spornej inwestycji z mpzp, która to okoliczność nie była przedmiotem oceny Starosty Powiatu Wyszkowskiego, nie narusza w sposób rażący zasady dwuinstancyjności, co doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja winna zostać uchylona; 2) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 79a § 1 K.p.a., polegającym na błędnym uznaniu, że decyzja Wojewody Mazowieckiego, pomimo zaniechania przez organ odwoławczy wskazania Skarżącej zależnych od niej przesłanek, które nie zostały spełnione, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem inwestora, nie narusza w sposób rażący prawa, co doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji GINB, zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącej kasacyjnie uzasadniała postawione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej jako "skarżąca kasacyjnie" lub "Spółka") nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA, nie doszło do rażącego naruszenia – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 16 ust. 2 oraz § 5 ust. 13 lit. b) tiret pierwsze mpzp. Nie ulega wątpliwości, że wydając pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany zobligowany jest do sprawdzenia czy planowana inwestycja (projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany) jest zgodna z zasadami zagospodarowania przestrzennego przyjętymi dla terenu na jakim ta inwestycja ma być zrealizowana – tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Inwestycja zaplanowana została na działce o nr ew. [...], która zgodnie z rysunkiem planu znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 7.P/U/S, to jest na terenie przeznczonym na cele produkcyjne, usługowe i magazynowo składowe (§ 3 pkt 5 tego planu). Organy w postępowaniu zwykłym zakwalifikowały inwestycję jako zakład przetwarzania odpadów komunalnych, który odnosi się do kategorii inwestycji w postaci gospodarki odpadami w rozumieniu ustawy z dnia 1 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów określa się symbolem P (kolor fioletowy), tereny zabudowy usługowej symbolem U (kolor czerwony), natomiast tereny infrastruktury technicznej – gospodarowania odpadami – oznacza się symbolem O (kolor ciemnoszary). Z części graficznej planu miejscowego wynikało, że obszar 7.P/U/S został oznaczony kolorem fioletowo-czerwonym. Przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera terenów oznaczonych kolorem ciemnoszarym o symbolu O a zatem nie przewidywał terenów przeznaczonych na gospodarowanie odpadami. Przepisy miejscowego planu mogą być oczywiście wykładane odmiennie, niż uczynił to Wojewoda, to jest w sposób pozwalający na przyjęcie, że mimo braku wydzielenia w tym planie terenów o symbolu O lokalizacja planowanej przez Spółkę jest możliwa. W wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3318/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że działalność polegająca na odzysku odpadów jest działalnością produkcyjną co oznacza, że działalność ta może uzupełniać lub współistnieć z przeznaczeniem podstawowym tego terenu. Z kolei w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary (pkt 7.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia). Nie oznacza to jednak, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem O, a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Nie ulega zaś wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są zaś przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą "O". Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Naruszenie przepisów prawa, które może być podstawą uchylenia decyzji w postępowaniu zwykłym nie zawsze może być uznane za naruszenie dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić tylko w przypadku naruszenia przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości i nie wymaga dokonywania złożonej wykładni. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. W sprawie zastosowanie miało kilka przepisów wymagających dokonania nie tylko prostej wykładni językowej ale także wykładni celowościowej i systemowej. Z tego też względu, zdaniem NSA, nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę z powodu rażącego naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem NSA, nie doszło też do naruszenia, w tym w szczególności rażącego naruszenia art. 15 K.p.a. Organy prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę mogły uznać za zasadną odmowę w tym samym stanie faktycznym ale na innej podstawie bowiem każdy z nich mógł uznać za decydującą o odmowie inną okoliczność, która jednak prowadziła do tego samego skutku czyli odmowy. Nie doszło też do rażącego naruszenia art. 79a § 1 K.p.a. albowiem brak wskazania przez organ przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane. Nie pozbawiono skarżącej możliwości zgłoszenia i wykazania, że inwestycja odpowiada przepisom planu, w rozumieniu tychże przyjętym przez skarżącą. Strona nie została pozbawiona możliwości zgłoszenia swojej interpretacji przepisów planu w odwołaniu czy też w skardze. Nadto wobec przyjęcia przez organ rozpoznający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę założenia, że przepisy miejscowego planu nie pozwalają na realizację planowanej przez inwestora inwestycji nie było możliwe wskazanie inwestorowi zależnych od niego przesłanek, które umożliwiłyby wydanie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak sentencji. ----------------------- 12