II OSK 1798/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (aktualnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 907/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2023 r. nr DON.7100.134.2022.BSI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (aktualnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]; dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z 15 lutego 2023 r. nr DON.7100.134.2022.BSI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 14 grudnia 2023 r. o sygn. VII SA/Wa 907/23 oddalił skargę. Sąd powołał mające zastosowanie w niniejszej sprawie regulacje prawne i wyjaśnił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."). Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym – nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że kwestionowana decyzja z 30 września 2021 r., nakazująca inwestorowi (spółce) doprowadzenie obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego w zakresie otworów okiennych w ścianach zewnętrznych (osłonowych), elewacjach frontowej i tylnej oraz elewacjach szczytowych, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, która skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności. Wyjaśnił, że zarzucono danej decyzji rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud."), ponieważ nie wydano postanowienia o wstrzymaniu robót, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr.bud.. Sąd stwierdził, że zarzut ten jest niezasadny. Jak podano, kwestionowaną decyzję z 30 września 2021 r. wydano w związku z ustaleniem, że inwestor wykonał roboty budowlane przy elewacji obiektu. W tym zakresie organ powiatowy wszczął postępowanie zawiadomieniem z [...] września 2021 r., które zakończono powołaną decyzją. Nie było – zdaniem Sądu – wątpliwości, że roboty budowlane stanowiące przebudowę budynku (w tym powiększenie otworów okiennych), zostały w całości wykonane. Okoliczność, że inwestor na części elewacji budynku, prowadził jeszcze inne prace, które nie były przedmiotem nakazu organu powiatowego, nie prowadzi do oceny, że decyzję organu powiatowego, wydano z naruszeniem art. 51 ust. 7 Pr.bud., uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Za zakwalifikowaniem wykonanych robót jako przebudowy, przemawiają zmiany dokonane w elewacji budynku polegające na powiększeniu otworów okiennych, likwidacji części otworów a także zmiana układu funkcjonalnego pomieszczeń w wyniku montażu ścianek działowych. W dacie wydania kwestionowanej decyzji, przebudowa budynku nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wynika to z treści art. 29 ust. 4 pkt 1a Pr.bud., który zwalniał z uzyskania pozwolenia budowę oraz zgłoszenia w przypadku wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu, jednak z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Tymczasem, jak wynika z ustaleń organu powiatowego dokonanych w toku czynności kontrolnych, wykonane przez inwestora roboty polegały na powiększeniu otworów okiennych oraz likwidacji części otworów okiennych w zewnętrznych ścianach konstrukcyjnych budynku. Skoro zatem nastąpiła ingerencja w zakresie przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych budynku, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i zasadnie zastosował właściwy tryb postępowania przewidziany w art. 51 Pr.bud., ponieważ inwestor nie legitymował się wymaganym pozwoleniem na budowę. W niniejszej sprawie organ powiatowy zasadnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. słusznie oceniając, że brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wykonane przez inwestora roboty stanowiące przebudowę, są bowiem niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pola Mokotowskiego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LVII/1706/2009 z dnia 18 czerwca 2009 r. (dalej plan miejscowy). Jak wynika z zawartych w § 20 ust. 14 szczegółowych ustaleń, obszar ten stanowi teren zieleni urządzonej, na którym zakazuje się adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...] oraz ustala się ich docelową likwidację i zagospodarowanie terenu jako teren zieleni urządzonej, zgodnie z ustaleniami planu. Dopuszcza się remonty istniejących budynków. Zdaniem Sądu I instancji powyższe naruszenie przepisów, obligowało organ do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Pr.bud.. Zgodnie z art. 51 ust. 7 danego aktu, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Brak wydania postanowienia w oparciu o jedną z przesłanek z art. 50 ust. 1 Pr.bud., nie stanowił, w ocenie Sądu, o rażącym naruszeniu prawa uniemożliwiającym wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 danego aktu prawnego. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodła spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), tj.: a. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 w zw. z "art. 50 ust." Pr.bud. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja GINB nie naruszała prawa w sposób rażący oraz że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie budynku przy ul. [...] w [...] (dalej budynek) do stanu poprzedniego pomimo, że: i. w dacie wydania decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego roboty budowlane, w zakresie których decyzja o doprowadzeniu budynku do stanu poprzedniego nakazała doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, nie były jeszcze wykonane – co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 51 ust. 7 Pr.bud.; ii. nie doszło do uprzedniego wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w budynku w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr.bud., chociaż z literalnego brzmienia przepisów Pr.bud. w sposób jednoznaczny wynika, że wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego powinno zostać poprzedzone wstrzymaniem robót budowlanych dotyczących tego obiektu budowlanego wydaniem takiego postanowienia; b. art. 3 pkt 7a i 8 Pr.bud. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja GINB nie naruszała prawa w sposób rażący oraz że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, pomimo że: i. roboty budowlane prowadzone w budynku przez spółkę stanowiły jego remont, nie przebudowę, wskutek czego były one realizowane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem tych robót oraz w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie zagospodarowania, II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: a. art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja GINB nie naruszała prawa w sposób rażący oraz że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, pomimo że decyzja "MWINB i Decyzja MWINB" zawierały rozstrzygnięcie sformułowane w sposób niezgodny z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 1 pkt 5 Kpa. i nie wskazywały w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny obowiązków spółki w zakresie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, co powoduje, że decyzja stanowi w swej istocie decyzję nieistniejącą, a co najmniej, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.; b. art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja GINB nie naruszała prawa w sposób rażący oraz że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego bez uprzedniego wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane w budynku, stosownie do art. 51 ust. 1 Pr.bud., pomimo zaniechania przez organ wydający decyzję nakazującą doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego czynności dowodowych w celu ustalenia rzeczywistego zakresu robót budowlanych na elewacji budynku, w szczególności tego, czy zakres wykonywanych robót budowlanych odpowiada zakresowi robót objętych zgłoszeniem dokonanym przez Biuro Planowania i Rozwoju [...], oraz rzeczywistej daty ich zakończeniu i w konsekwencji uznanie, że w dniu wydania decyzji o doprowadzeniu budynku do stanu poprzedniego roboty budowlane, do których decyzja o doprowadzeniu budynku do stanu poprzedniego odnosiła się, były już wykonane, pomimo braku podstaw dla takiego twierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym; c. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję GINB w sytuacji, gdy w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa skarga winna zostać uwzględniona, a decyzja GINB uchylona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia "MWINB". W tym stanie, wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono ponadto o zawieszenie postępowania zainicjowanego niniejszą skargą oraz zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżącą kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył do protokołu, że podnosi również zarzut nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. i że toczy się w tym zakresie postępowanie przed GINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami złożonej skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja GINB z 15 lutego 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 czerwca 2022 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej PINB) z 30 września 2021 r., którą nakazano spółce doprowadzenie obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego. Poddane ocenie legalności decyzje zapadły więc w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest ustalenie czy kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie jest dotknięte którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., na który powoływała się spółka, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że zawiera on dwie niezależne od siebie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zaistnienie którejkolwiek z nich daje podstawę do stwierdzenia nieważności danego aktu. Przy czym z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 1111/06, V SA 86/92, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Zauważyć również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.. Nie może zatem prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Tymczasem większość zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego przez organy orzekające w sprawie, tak jakby prowadziły one postępowanie i wydały decyzje w trybie zwykłym bez odniesienia się do kwestii rażącego naruszenia prawa. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że PINB prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., uznając brak możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Postępowanie wszak zakończone decyzją nakazującą spółce doprowadzenie danego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, wobec poczynionych ustaleń mających odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i sformułowanych na tej podstawie wniosków, potwierdziło wykonanie przez inwestora robót stanowiących o przebudowie, a zatem niezgodnych z zapisami planu miejscowego. Dostrzeżone naruszenie obligowało więc do wydania decyzji w oparciu o powołaną regulację Pr.bud.. W tych warunkach kwestionowanie decyzji PINB z uwagi na wydanie jej bez uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, uznać należy za niezasadne, przebudowę bowiem już zrealizowano. Co za tym idzie, zarzuty skargi kasacyjnej ukierunkowane na błędną kwalifikację prac w spornym budynku nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2021 r. o sygn. II OSK 3560/18 (dostępny w CBOSA) podkreślił, że jak wynika z art. 51 ust. 7 przepisy "ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3" stosuje się odpowiednio również wówczas, gdy roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1, zostały już wykonane, z czego można wnioskować, że w związku z tym nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W takim przypadku nie ma też zastosowania zastrzeżenie z art. 51 ust. 1, że decyzja musi być wydana przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, wydania decyzji na podstawie tego przepisu nie poprzedza bowiem postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych (tak: Andrzej Gliniecki "Prawo budowlane. Komentarz", WK 2016, pkt 15 do art. 51; wyroki NSA o sygn.: II OSK 165/10, II OSK 1446/15, dostępne w CBOSA). Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Pr.bud. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 Pr. bud.. W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 1106/10, dostępny w CBOSA). W konsekwencji brak wydania postanowienia w oparciu o jedną z przesłanek z art. 50 ust. 1 Pr.bud., nie mogło stanowić o rażącym naruszeniu prawa uniemożliwiającym wydanie PINB zakwestionowanej przez spółkę decyzji. Innymi słowy, nie stanowiło naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przyjęcie, że art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. znajduje zastosowanie do obiektów już wykonanych. Możliwe jest zastosowanie danego przepisu bez uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Dzieje się tak w sytuacji, gdy roboty wykonano i zastosowanie art. 51 ust. 1 następuje w związku z art. 51 ust. 7 Pr.bud.. Z kolei zarzuty natury procesowej nie znajdują racji bytu, po pierwsze z uwagi na ich nieprecyzyjne sformułowanie, po drugie na powiązanie ich – w danej części – z działaniem organu nadzoru budowlanego, mającym miejsce w postępowaniu poprzedzającym postępowanie nadzwyczajne. Kontroli Sądu I instancji nie podlegały bowiem rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu zwykłym, nakazującym doprowadzenie danego obiektu do stanu poprzedniego, lecz te wydane na skutek wniosku spółki o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z uwagi na podnoszony w nim zarzut rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że postawiony przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. zarzut nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. jest irrelewantny z punktu widzenia zakresu dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, a co za tym idzie, kontroli wyroku objętego skargą kasacyjną sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Pełnomocnik przyznał, że toczy się w powołanym zakresie postępowanie przed GINB. Zakończenie zatem postępowania w danym przedmiocie przed organami administracji, otworzy stronie drogę do zaskarżenia wydanych przez nie rozstrzygnięć skargą do sądu administracyjnego. Z treści przepisu art. 151 p.p.s.a. wynika, że skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zatem zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowaną decyzję podjęto bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciała tego strona skarżąca. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że nie dostrzeżono istotnych uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.