II OSK 1798/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2319/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2020 r., znak DOA.7110.197.2020.KKO w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 2319/20, oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 9 października 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. K., od decyzji Wojewody Podkarpackiego (dalej Wojewoda) z 31 marca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na ww. decyzję GINB złożyła M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podkreślił, że Wojewoda uznał, iż strona, która zainicjowała postępowanie nieważnościowe, tj. M. K., nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 17 lutego 2017 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, postępowaniem nadzorczym prowadzonym w celu ustalenia, czy kontrolowana decyzja zawiera wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. wady powodujące jej nieważność. Jednak również takie postępowanie (tak jak i postępowanie zwykłe) wymaga od organu w pierwszej kolejności przeprowadzenia postępowania wstępnego, formalnoprawnego, w tym ustalenia czy wnioskodawcą tego postępowania jest strona posiadająca interes prawny. W ocenie Sądu, istotne w sprawie jest to (na co zasadnie zwrócił uwagę GINB), że z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie, VII Wydział Ksiąg Wieczystych, wyraźnie wynika, że działka nr [...] stanowi własność Miasta Gminy Rzeszowa. Skarżąca na tym etapie postępowania nie dysponuje jeszcze prawomocnym rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu za odpowiadający prawu należy uznać pogląd organów, że w niniejszej sprawie skarżąca nie posiada żadnych formalnych uprawnień do nieruchomości zarówno objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i znajdujących się w obszarze oddziaływania. Ustaleń tych nie podważyła skarga, która skupia się na wykazaniu, że skarżącej przysługuje ekspektatywa, a więc oczekiwanie związane z odzyskaniem nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżąca nie legitymowała się (i nadal nie legitymuje się) żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę. Brak formalnych uprawnień do nieruchomości oznacza, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego i tym samym zasadnie odmówiono jej przymiotu strony w postępowaniu objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Nie sposób bowiem twierdzić, że podmiot, który dopiero dochodzi zaspokojenia swoich roszczeń do nieruchomości, może mieć przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, zwłaszcza, że wynik tego postępowania nie jest pewny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.; 1. art. 28 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajdzie tylko przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2006.156.1118 ze zm.; dalej p.b.), a co za tym idzie M. K. nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. art. 28 ust. 2 p.b. - poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z pominięciem art. 28 k.p.a.; 3. art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie dla oceny interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przyjęcie, że interes prawny do wszczęcia tego postępowania należy badać w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b.; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1c), art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi i uznanie iż kontrola zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała że nie naruszają one prawa; 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1, art. 107 i art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe wydanie decyzji przez GINB i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewody z dnia 31 marca 2020 r., umarzającej postępowanie administracyjne; 3. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą D., wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżąca kasacyjnie swój interes prawny wywodzi z faktu, iż ubiega się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji zwrotu tego nie dokonano. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że nie jest prawidłowe stanowisko, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajdzie tylko przepis art. 28 ust. 2 p.b., a nie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie NSA trafnie wskazywano, że uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym jest niezależne od tego, czy w postępowaniu zwykłym konkretny podmiot brał udział jako strona, czy też nie. Interes prawny osoby inicjującej postępowanie nadzwyczajne może być związany z przedmiotem postępowania "pierwotnego" i wówczas osoba taka może być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym. Stroną takiego postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną czyli nie można ustalić jego istnienia lub nie istnienia bez kompleksowego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (wyrok NSA z 22 października 2019 r., I OSK 344/18, LEX nr 2744627). Przepis art. 28 ust. 2 p.b. stanowi co prawda lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowania, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Niemniej jednak postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest takim postępowaniem. Nie można wykluczyć sytuacji, że osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym, i odwrotnie. Odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 28 ust. 2 p.b. jest przepisem szczególnym, uzasadniają pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., II OSK 456/18, LEX nr 2781991; podobnie np. wyroki NSA z 22 stycznia 2018 r., II OSK 1475/17, LEX nr 2433839; z 17 listopada 2022 r., II OSK 3489/19, LEX nr 3442396; z 27 lutego 2023 r., II OSK 24/22, LEX nr 3624472). Abstrahując zatem od treści art. 28 ust. 2 p.b. i mając na uwadze tylko unormowanie zawarte w art. 28 k.p.a. stwierdzić należy, że fakt ubiegania się przez skarżącą kasacyjnie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie świadczy o jej interesie prawnym. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, interes prawny cechuje to, iż ma on charakter osobisty, konkretny i powinien być aktualny, tzn. aktualnie istniejący, przy czym o jego istnieniu przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, co wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje prawa do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji (np. wyroki NSA z 9 sierpnia 2023 r., I OSK 1858/21, LEX nr 3607411; z 6 marca 2019 r., II OSK 968/17, LEX nr 2689983). Aby można było mówić o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym należy wykazać istnienie przepisu prawa, z którego wynika, że w związku z toczącym się postępowaniem na dany podmiot może być nałożony obowiązek lub może być temu podmiotowi przyznane określone prawo bądź też może zostać ograniczone przysługujące mu prawo czy też prawo to może zostać w całości odebrane. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 691/21, LEX nr 3330587). NSA podkreślał przy tym, że posiadanie wyłącznie ekspektatywy prawa rzeczowego nie jest źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż interes prawny nie może być potencjalny lub hipotetyczny (wyrok NSA z 29 września 2020 r., II SOK 1414/20, LEX nr 3070358). Aktualność interesu prawnego oznacza, że daje się on urzeczywistnić w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływające na prawa i obowiązki innego podmiotu (wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., II OSK 3700/19, LEX nr 3091525). Aby móc twierdzić, że danej osobie przysługuje interes prawny w określonym postępowaniu administracyjnym, osoba taka musi wskazać właściwy przepis prawa, z którego wynikałyby dla niej określone prawa lub obowiązki. W sytuacji zaś, gdy postępowanie takie odnosi się do nieruchomości, podmiot twierdzący, iż przysługuje mu w takim postępowaniu status strony. winien legitymować się w stosunku do mienia nieruchomego tytułem i to głównie tytułem prawnorzeczowym, takim jak własność bądź użytkowanie wieczyste (wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., I OSK 1868/18, LEX nr 3041180). Interes prawny musi być aktualny, indywidualny, konkretny, a przede wszystkim bezpośredni (a nie potencjalny) oraz sprawdzalny pod względem prawnym. Postępowanie dotyczyć musi bowiem sfery prawnie chronionych dóbr danego podmiotu, by ten uznany mógł być za jego stronę (wyrok NSA z 10 maja 2019 r., I OSK 1877/17, LEX nr 2698261). W pełni podzielając powyższe stanowiska stwierdzić należy, że chociaż zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 p.b. są w uzasadnione w zakresie, w jakim wskazują, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę art. 28 k.p.a. może być stosowany, to ich zasadność nie ma wpływu na wynik sprawy. Przyjmując bowiem w stosunku do skarżącej kasacyjnie kryteria z art. 28 k.p.a., w sytuacji gdy swój status jako strony wywodzi ona z faktu ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, brak jest podstaw do uznania, że jej interes jest aktualny, indywidualny, konkretny, bezpośredni, sprawdzalny pod względem prawnym i wywodzi się z konkretnego przepisu prawa. Przeciwnie – ubieganie się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości świadczy jedynie o potencjalności i hipotetyczności jej interesu. Jest to więc interes faktyczny, a nie prawny. Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 p.b. nie podlegały uwzględnieniu. Nietrafny przy tym jest zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., ponieważ w sytuacji gdy interes skarżącej kasacyjnie jest jedynie faktyczny, a nie prawny, nie ma podstaw do wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1, art. 107 i art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.