II OSK 1787/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 135/22 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2021 r. nr WOA.7722.171.2021.ASt w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dalej "WSA w Szczecinie, Sąd I instancji, Sąd wojewódzki" po rozpoznaniu skargi A. W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, dalej "WINB" z 15 grudnia 2021 r. nr WOA.7722.171.2021.ASt w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, wyrokiem z 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 135/22 w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt II zasądził od WINB na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB" w wyniku przeprowadzonej kontroli odcinka drogi ekspresowej [...], pomiędzy [...] [...] a [...] (Węzeł [...]) postanowieniem z 20 sierpnia 2021 r., znak PINB.5160.31.2021.IP na podstawie art. 48 ust. 1-5, art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej "pr. bud.") wstrzymał Firmie [...] s.c. budowę wolnostojącego urządzenia reklamowego na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...] realizowaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu wybudowanego bez pozwolenia, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz zasadach jej obliczania. Pismem z 21 września 2021 r. A. W. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższym postanowieniem podnosząc, że bez własnej winy nie brała w nim udziału, gdyż nie doręczono jej przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wyjaśniła, że adres pod który doręczono postanowienie jest adresem firmy i choć jest jej wspólnikiem, to adres ten nie jest jej miejscem zamieszkania, ani miejscem pracy. PINB postanowieniem z 4 października 2021 r., nr 79/2021, w oparciu o art. 149 § 3 i 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej "k.p.a."), odmówił wznowienia postępowania. Jako powód odmowy organ wskazał, że nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 126 k.p.a., albowiem skarżącej jako stronie postępowania doręczono postanowienie z 20 sierpnia 2021 r. Po rozpoznaniu zażalenia, WINB postanowieniem z 15 grudnia 2021 r., nr WOA.7722.172.2021.ASt działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr. bud., uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania dotyczy postanowienia organu powiatowego, które jest ostateczne, pochodzi od strony postępowania, zawiera żądanie określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Skarżąca spełniła zatem wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 148 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, dlatego też w celu ustalenia wystąpienia wskazanej powyżej przesłanki, określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ powiatowy powinien wznowić postępowanie, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania, wydać stosowne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 k.p.a. Skarżąca złożyła skargę, na opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego, do WSA w Szczecinie podnosząc, że organ ten dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 149 § 1 k.p.a. polegającego na tym, że uchylając postanowienie organu I instancji nie orzekł co do istoty, tj. nie wznowił postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem PINB z 20 sierpnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że instytucja wznowienia znajduje zastosowanie do postępowania zakończonego decyzją ostateczną i tylko niektórymi postanowieniami mającymi charakter ostateczny. Zgodnie z art. 48 ust.1 pr. bud. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wstrzymanie budowy nie stanowi zatem odrębnej sprawy, lecz jest częścią prowadzonego postępowania w przedmiocie jej legalności. Postanowienie o wstrzymaniu budowy to pierwszy etap zasadniczego postępowania zmierzającego do likwidacji skutków samowoli budowlanej i jest z nim ściśle zespolone. Należy do rozstrzygnięć wydanych w jego toku, które finalnie kończy dopiero decyzja rozbiórkowa lub legalizacyjna. Postanowienie z 20 sierpnia 2021 r. zostało wydane w sprawie budowy obiektu reklamowanego i przesądzono nim, że skarżąca realizując ww. budowę dopuściła się samowoli budowlanej wobec czego orzeczono o wstrzymaniu budowy. Rozstrzygnięcie to nie stanowi ani o zakończeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, ani nie jest funkcjonalnie zbliżone do decyzji kończącej postępowanie, gdyż jest tylko etapem prowadzonego postępowania, które zostało wszczęte z urzędu 12 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca dopuścił możliwość wznowienia zakończonego postępowania, nie zaś jego części. Taki wniosek wypływa z brzmienia językowego art. 145 k.p.a. Żaden przepis k.p.a., w tym art. 126 k.p.a., nie przewiduje wznowienia postępowania co do jego części. Z tych względów wykluczone jest zastosowanie instytucji wznowienia względem etapu postępowania legalizacyjnego zakończonego postanowieniem z 20 sierpnia 2021 r. wstrzymującym budowę. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła A. W., dalej "skarżąca kasacyjnie" zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust 1 i 4 pr. bud., polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że postępowanie zakończone wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pr. bud. nie podlega wznowieniu, podczas gdy rzeczone postanowienie jest postanowieniem funkcjonalnie zbliżonym do decyzji kończącej postępowanie, mogącym być przedmiotem postępowania wznowieniowego; 2) naruszenie art. 134 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, błędnej oceny prawnej (kwestionującej dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy) i błędnego zalecenia co do dalszego postępowania (uwzględnienia wskazanej ocenę prawnej i podjęcie stosownie do tej oceny rozstrzygnięcia), w następstwie których może dojść do pogorszenia sytuacji skarżącej w stosunku do tej, która wynika z postanowienia WINB z 15 grudnia 2021r. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem WINB uchylił postanowienie PINB odmawiające wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej wstrzymania budowy wolnostojącego urządzenia reklamowego realizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej kwestionowane jest stanowisko Sądu I instancji, w zakresie braku możliwości wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu budowy wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji. Zgodnie z treścią art. 126 k.p.a do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Sąd wojewódzki uchylił postanowienie kasacyjne, uznając, że co prawda art. 126 k.p.a. przewiduje możliwość wznowienia postępowania co do postanowień, to dotyczy to zasadniczo sytuacji, gdy postanowienia mają charakter ostateczny i funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie w sprawie. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd zgodnie z którym odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie nie może oznaczać stosowania tego przepisu wyłącznie do postanowień kończących postępowanie. Przeciwne podejście czyniłoby zbędnym umieszczenie przez prawodawcę w art. 126 k.p.a. zastrzeżenia o jedynie odpowiednim stosowaniu do postanowień tych przepisów. Przyjęcie takiej wykładni prawa wiązałoby się także z pominięciem specyfiki postanowień, które co do zasady są orzeczeniami procesowymi nie kończącymi postępowania. Nie można podzielić poglądu, zgodnie z którym regulacja zawarta w art. 126 k.p.a. wprowadzała generalną możliwość wznawiania postępowania, w stosunku do wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie. Prowadziłoby to do niedopuszczalnej z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy sytuacji, w której wznowienie postępowania nie służyłoby od decyzji niekończącej postępowania (decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.), a jednocześnie ten nadzwyczajny środek prawny byłby dopuszczalny w stosunku do zaskarżalnych postanowień nie mających wpływu na sposób zakończenia postępowania, takich jak np. postanowienie o zawieszeniu postępowania, względnie postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Odpowiednie stosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, przepisów dotyczących wznowienia postępowania, oznacza, iż przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie, przez co rozumieć należy zarówno postanowienia kończące postępowanie (np. postanowienie o wymierzeniu grzywny z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego), jak i postanowienia, które wprawdzie postępowania w danej sprawie administracyjnej nie kończą, ale przesądzają w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 800/17, LEX nr 2449202). Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że Sąd I instancji uchylając postanowienie WINB błędnie uznał, że nie jest możliwe wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem wydanym w toku postępowania legalizacyjnego o wstrzymaniu budowy. Prawdą jest, że postanowienie tego typu nie kończy postępowania w sprawie administracyjnej, ale nie ulega wątpliwości, że ma bezpośredni wpływ na treść decyzji kończącej postępowanie. Postępowanie o wstrzymaniu budowy warunkuje bowiem dalszy tok postępowania legalizacyjnego. Kontynuowanie zaś budowy, pomimo wstrzymania jej, wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pr. bud., skutkuje tym, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego. Dalej wskazać także trzeba, że stosownie do art. 48a ust. 1 i 3 pr. bud. - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Tym samym jeśli strona zostanie pominięta, to nie ma możliwości złożenia wniosku o legalizację, co skutkuje wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części zgodnie z art. 49e pkt 1 pr. bud. W analizowanej sprawie, wbrew odmiennemu stanowisku sądu I instancji mamy zatem do czynienia z postanowieniem, które co prawda nie kończy postępowania w sprawie administracyjnej, ale ma bezpośredni wpływ na treść decyzji kończącej postępowanie. Tym samym na uwzględnienie zasługiwał wyrażony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 126 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 pr. bud. W tej sytuacji brak potrzeby rozważania drugiego zarzutu kasacyjnego – tj. zarzutu naruszenia art. 134 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - zasady reformationis in peius. W ponownie prowadzonym postępowaniu WSA w Szczecinie zobowiązany będzie dokonać ponownie kontroli postanowienia WINB, uwzględniając powyższe rozważania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.