II OSK 1784/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 197/22 w sprawie ze skargi P. spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr XCI/2401/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "A.-rejon ulic S. i C." 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. spółka z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 197/22, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2017 r., nr XCI/2401/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "A. – rejon ulic S. i C.". Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wskazaną wyżej uchwałę w części, tj. obejmującej § 4 ust. 1 pkt 28 uchwały oraz § 7 ust. 11 pkt 2 lit. a i d uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "megaustawa") przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a. wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p.; b. ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej; 2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3. art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1907 z późn. zm., dalej: "Prawo telekomunikacyjne") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u,p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 570 z późn. zm., dalej: "ustawa o informatyzacji") przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej; 4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646 z późn. zm.) w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że § 7 ust. 11 pkt 2 lit. a i d uchwały określają zasady realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na elewacjach budynków frontowych, a także zakaz lokalizowania anten wolnostojących czy tych na budynkach w taki sposób, aby były dominantami, czy stanowiły przesłony osi widokowych i kompozycyjnych wyznaczonych na rysunku planu. Rozwiązanie to bez żadnego powodu skutkuje wyłączeniem na całym terenie objętym planem instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej z wykorzystaniem istniejących budynków, czyli na terenach miejskich. Na terenie objętym uchwałą nie występuje zabudowa o charakterze zabytkowym podlegająca w całości ochronie konserwatorskiej, a zatem brak jest podstaw do podwyższonej ochrony elewacji frontowej budynków. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje musi "górować" nad istniejącą zabudową. Dodatkowo zwrócono uwagę, że skarżone przepisy posługują się nieprawidłowym pojęciem anteny wolnostojącej. Skarżąca podniosła też, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, jak również i to, że użyte w uchwale wieloznaczne, pozaprawne pojęcia ("dominanta", "osie widokowe") w istocie uzależnia możliwość lokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji. W konsekwencji uchwała w skarżonym zakresie rażąco narusza art. 46 ust. 1 megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust.1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Skarżąca podniosła, że taki stan rzeczy jest sprzeczny także z przewidzianą przez prawodawstwo unijne zasadą neutralności technologicznej. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi, podnosząc między innymi, że skarżąca nie wykazała, iż kwestionowane ustalenia uchwały wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze planu. Ponadto art. 46 ust. 1 megaustawy nie powinien być interpretowany jako wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż takie jego rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Wskazano też, że obszar planu obejmuje tereny silne zurbanizowane, o czytelnej i skończonej strukturze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Poszczególne tereny wyznaczone w planie miejscowym stanowią enklawy zabudowy o jasno sprecyzowanym charakterze, funkcji oraz parametrach zabudowy. W obszarze objętym planem występują lokalne osie widokowe stanowiące osie kompozycji poszczególnych enklaw zabudowy wzdłuż dróg publicznych. Stanowią one wartości krajobrazowe nierozerwalnie związane z charakterem ukształtowanych enklaw zabudowy, nierzadko zrealizowanych jako spójne projekty całości zagospodarowania urbanistycznego poszczególnych jednostek mieszkalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd odwołał się do brzmienia zakwestionowanych ustaleń planu, wskazując że w § 4 pkt 28 zdefiniowano pojęcie dominanty jako obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni. Z kolei w § 7 ust. 11 pkt 2 uchwały określono zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej wprowadzając przepis: 2. odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej: a. zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na elewacjach budynków frontowych, b. wysokość anten nie może przekraczać wysokości ustalonej w § 7 ust. 8, c. zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolami MN.1-MN.11, MNi.1-MNi.6, MN/U.3, Uks.1, Uks.2, ZP.1 - ZP.12, KDX.2, d. anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą stanowić przesłony osi widokowych i kompozycyjnych wyznaczonych na rysunku planu. Sąd wyjaśnił, że poszczególne przepisy uchwały nie mogą być czytane w odosobnieniu, jako że stanowią integralną część m.p.z.p. Tak więc w myśl § 3 celem planu jest: 1. stworzenie warunków oraz podstaw przestrzennych dla realizacji rehabilitacji procesu rewitalizacji – rehabilitacji osiedla A.; 2. zapobieganie niekorzystnym przemianom przestrzeni; 3. uporządkowanie procesów inwestycyjnych; 4. zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej ulic W. i G. W § 7 określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy. Zdaniem Sądu zasady te zostały określone z uwzględnieniem wartości, które podlegają ochronie w ramach władztwa planistycznego gminy. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyznania bezwzględnego prymatu lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Przepis art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej, natomiast dopuszcza on wprowadzenie zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Zakazy z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju mają bowiem charakter celowy, a nie absolutny. Według Sądu w przedmiotowej sprawie zarówno z postanowień uchwały, jak i dokumentów planistycznych oraz wyjaśnień organu, wyraźnie wynika, że ograniczenia w lokalizacji stacji bazowych zostały wprowadzone w ściśle określonych miejscach. Miejsca te zostały wyznaczone precyzyjnie. Po pierwsze, nie jest dopuszczalna lokalizacja anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na dachach i elewacjach budynków frontowych. Po drugie, wysokość anten nie może przekraczać wysokości ustalonej w § 7 ust. 8 uchwały. Po trzecie, maszty z zakresu łączności publicznej nie mogą być zlokalizowane w terenach oznaczonych symbolami MN.1-MN.11, MNi.1-MNi.6, MN/U.3, Uks.1, Uks.2, ZP.1-ZP.12, KDX.2. Po czwarte, anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą stanowić przesłony osi widokowych i kompozycyjnych wyznaczonych na rysunku planu. Wprowadzone ograniczenia, wyliczone w uchwale pozwalają na realizacje celów określonych w § 3 uchwały oraz ochrony wartości w postaci ładu i zagospodarowania przestrzeni, które – jak wynika z orzecznictwa – nie ustępują wartości w postaci rozwoju sieci usług łączności. Organ w przypadku kolizji tych wartości w zgodzie z zasadą proporcjonalności wprowadza tylko takie ograniczenia, które są niezbędne dla ochrony tych drugich, nie uniemożliwiając realizacji tych pierwszych. Jak wyjaśnia organ, a na co wskazuje m.in. rysunek graficzny planu, w obszarze objętym planem występują lokalne osie widokowe stanowiące osie kompozycji poszczególnych enklaw zabudowy wzdłuż dróg publicznych. Stanowią one wartości krajobrazowe nierozerwalnie związane z charakterem ukształtowanych enklaw zabudowy, nierzadko zrealizowanych jako spójne projekty całości zagospodarowania urbanistycznego poszczególnych jednostek mieszkalnych. W dokumencie "Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru "A. – rejon ulic S. i C.". Uzasadnienie przyjętych rozwiązań" (tom V, k.1929) wskazano, że przez teren planu przy wschodniej granicy (skrzyżowanie ulic S. i C.) przebiega oś widokowa skierowana na fortyfikacje W. Zagospodarowanie obszaru opracowania ma zatem wpływ na powiązania widokowe pomiędzy obiektami fortecznymi [...] oraz [...]. Sposób zagospodarowania osiedla domów jednorodzinnych ograniczonego ulicami S., C., R., M. kształtuje przedpole widokowe dla otoczenia obiektów tworzących panoramę miasta. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad poprawnej legislacji, Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że plan miejscowy obejmuje zarówno część tekstową i część graficzną. Dopiero te dwa elementy tworzą całość. Sąd podniósł też, że § 7 ust. 11 pkt 2 lit. a uchwały wyraźnie wskazuje, gdzie lokalizacja anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności jest niedopuszczalna. Nie może ona mieć miejsca na elewacjach budynków frontowych, a pojęcie to zostało zdefiniowane jako "budynek posadowiony najbliżej drogi publicznej" (§ 4 ust. 1 pkt 24 uchwały). W ocenie Sądu stosowanie normy prawnej wywiedzionej z ww. przepisów nie pozostawia organom administracji publicznej dowolności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa przez § 4 ust. 1 pkt 28 w zw. z § 7 ust. 11 pkt 2 lit. d uchwały w zakresie, w jakim stanowi, że anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie Sąd wskazał, że plan miejscowy stanowi jeden z rodzajów aktów prawa miejscowego, co znajduje umocowanie w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 14 ust. 7 u.p.z.p. Stąd też sporządzanie planów miejscowych podlega regulacjom rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", których istotne naruszenie, będące jednocześnie naruszeniem zasady prawidłowej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkują nieważnością planu. Zatem drobne uchybienia definicyjne nie muszą pociągać za sobą automatycznego skutku w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanych postanowień. Konieczność taka powstanie dopiero wówczas, gdy zakazy, nakazy i obowiązki w zagospodarowaniu terenu będą na tyle nieprecyzyjne, że otworzą pole do niejednoznacznej wykładni, a w konsekwencji do naruszenia zasad kształtowania zabudowy. W miejscowych planach obok pojęć nawiązujących do definicji legalnych zawartych w ustawach czy rozporządzeniach, coraz częściej pojawiają się definicje mające samoistnie prawotwórczy charakter i odnoszące się do terminów z zakresu architektury i urbanistyki. Do pojęć takich należy także pojęcie "dominanty". Jest to pojęcie istotnie oddziałujące na przestrzeń publiczną. Pojęcie "dominanty" jest znane i używane w literaturze fachowej i języku specjalistycznym, a zawarta w § 4 ust. 1 pkt 28 definicja dominanty do tego pojęcia nawiązuje. Dominanta to główny, wysuwający się na pierwszy plan element architektoniczny, stanowiący najważniejszy akcent architektonicznej budowli, główny akcent kompozycji architektonicznej lub urbanistycznej. Dominanta może mieć charakter wysokościowy albo odnosić się do formy architektonicznej budynków. Stanowi zatem pojęcie o znaczeniu podstawowym dla ładu przestrzennego. Sąd zwrócił uwagę, że wraz z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Nowych Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojęcie "dominanty" (a także "osi i punktów widokowych") za sprawą § 2 tego rozporządzenia pojawia się w akcie normatywnym innym niż akt prawa miejscowego. Ponadto Sąd zauważył, że akty prawa powszechnie obowiązującego posługują się pojęciami niedookreślonymi, których doprecyzowanie następuje w procesie wykładni kształtującej desygnaty tych pojęć. Sąd podniósł, że przez teren planu przy wschodniej granicy (skrzyżowanie ulic S. i C.) przebiega oś widokowa skierowana na fortyfikacje W. Zagospodarowanie obszaru opracowania ma zatem wpływ na powiązania widokowe pomiędzy obiektami fortecznymi [...] oraz [...]. Sposób zagospodarowania osiedla domów jednorodzinnych ograniczonego ulicami S., C., R., kształtuje przedpole widokowe dla otoczenia obiektów tworzących panoramę miasta. Dodatkowo, jak wskazano w § 7 ust. 8 uchwały, na obszarze objętym planem, ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych, obowiązuje nieprzekraczalne ograniczenie wysokości zabudowy, wynoszące do 370 m n.p.m. Ograniczenie wysokości zabudowy obejmuje również wszystkie urządzenia umieszczone na obiektach budowlanych, z zastrzeżeniem, że nie będą to obiekty trudno dostrzegalne z powietrza. Obiekty trudno dostrzegalne z powietrza, w tym napowietrzone linie, maszty, anteny (także inwestycje dla celu publicznego z zakresu łączności), muszą być niższe, o co najmniej 10 m od dopuszczalnej wysokości zabudowy wyznaczonej przez powierzchnie ograniczające lotniska [...]. W ocenie Sądu z powyższych uwarunkowań planu wynika, że pojęcie "dominanty" w nim użyte odnosi się do dominanty wysokościowej i nie jest użyte w powiązaniu z żadnym obiektem budowlanym, lecz jedynie z urządzeniami (antenami). W rezultacie pojęcie dominanty jest znacznie bardziej precyzyjne, niż wynika to z samej analizy definicji tego pojęcia. Jest to dominanta wysokościowa, która przewyższa wysokość istniejącej zabudowy. Przepis ten, mając na uwadze brzmienie, cele i kontekst przestrzenny uchwały, nie pozostawia organom dowolności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa przez § 7 ust. 11 pkt 2 lit. d uchwały w zakresie w jakim stanowi, że anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić przesłony osi widokowych i kompozycyjnych wyznaczonych na rysunku planu Sąd uznał, że skarżone ustalenia wraz z częścią graficzną planu dają podstawy do stwierdzenia, że pojęcia osi widokowych i głównych punktów widokowych zostały wskazane w ramach elementów informacyjnych (§ 5 ust. 2 części tekstowej i załącznik graficzny do uchwały). Zdaniem Sądu jest to rozwiązanie dopuszczalne. Zgodnie z § 7 pkt 9 obowiązującego w dacie uchwalenia planu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać, w razie potrzeby, oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Osie widokowe zostały naniesione w załączniku graficznym. Z wyjaśnień organu wynika, że osie widokowe pełnią rolę osi kompozycyjnych dla poszczególnych enklaw zabudowy. W tym kontekście pojęcie osi kompozycyjnej nie stanowi odrębnej, niewyznaczonej na rysunku planu, kategorii pojęciowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono (podstawy kasacyjne): 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego: a. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 megaustawy przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie m.p.z.p. stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 megaustawy: i. nieostre, niezdefiniowane pojęcia "dominanta", "przesłona osi widokowych i kompozycyjnych wyznaczonych na rysunku planu" i "antena wolnostojąca", ii. ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji, iii. wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym m.p.z.p.; iv. sprzeczność między postanowieniami części tekstowej i graficznej uchwały w zakresie pojęć "osie kompozycyjne"; b. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy przez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej; c. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego; d. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych; e. art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. i w rezultacie uznanie za dopuszczalne: i. ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, naruszenia zasady neutralności technologicznej w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, ii. naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, iii. naruszenia zasady neutralności technologicznej przez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy; b. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym; c. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność podniesionych zarzutów oraz argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej. Pismem procesowym z 14 września 2022 r. zatytułowanym "SPRECYZOWANIE SKARGI KASACYJNEJ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2022 roku, sygnatura akt II SA/Kr 197/22" skarżąca kasacyjnie sprecyzowała, że ilekroć w skardze kasacyjnej jest mowa o megaustawie, należy przez to rozumieć jej definicję zamieszczoną w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tj. ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Liczne i obszerne w swej treści zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w petitum skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie wokół dwóch kwestii, sprowadzających się do błędnej – zdaniem skarżącej kasacyjnie – oceny Sądu I instancji wskazanych w tych zarzutach naruszeń, a mianowicie: 1) nieuprawnionego wprowadzenia ustaleniami planu ograniczeń w zakresie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej oraz 2) będącego konsekwencją tych ustaleń, nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanej wolności działalności gospodarczej. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii należało uznać za nietrafny zarzut naruszenia zaskarżonymi ustaleniami planu art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, albowiem zaskarżona uchwała nie zakazuje lokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej, a jedynie wprowadza ograniczenia w tym zakresie. Wskazane przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju nie wyłączają kompetencji organów planistycznych w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawiają gminy prawa do uwzględniania w planie miejscowym wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Stąd też należało podzielić stanowisko przedstawione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r. (II OSK 2627/18, LEX nr 3111258), zgodnie z którym z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym. Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, by przyjęte w planie regulacje uniemożliwiały lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej poza ograniczeniami wprowadzonymi we wskazanych przez skarżącą kasacyjnie ustaleniach planu. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane oraz ograniczenia uzasadnione ochroną innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Wartością tą w niniejszej sprawie okazały się walory krajobrazowe i architektoniczne. Przyjęte w planie, a kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie ustalenia, należało uznać za rezultat właściwego ważenia interesów i wartości, przez co przewidziane nimi ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Po drugie, należało podzielić ocenę Sądu I instancji, odnoszącą się do ujętej w § 4 pkt 28 zaskarżonej uchwały definicji dominanty. Sąd słusznie wskazał, że określenie pojęcia dominanty na użytek ustaleń zaskarżonego planu należy odczytywać wraz z innymi ustaleniami planu. Wypada bowiem zaznaczyć, że samo brzmienie ocenianej definicji może budzić zastrzeżenia z uwagi na brak dostatecznego stopnia określoności tego pojęcia, co znalazło wyraz w wielu orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących uchwał Rady Miasta Krakowa w sprawie planów miejscowych poddanych sądowej kontroli m.in. z uwagi na definicję dominanty zbieżną z definicją zawartą w § 4 pkt 28 zaskarżonej uchwały (zob. wyroki WSA w Krakowie z 12.01.2022 r., II SA/Kr 1174/21; 23.03.2022 r.; 31.03.2022 r., II SA/Kr 113/22; 31.03.2022, II SA/Kr 119/22; 1.04.2022 r. II SA/Kr 210/22; 6.04.2022 r., II SA/Kr 114/22; 8.04.2022 r., II SA/Kr 208/22; 8.04.2022 r. II SA/Kr 212/22; 21.04.2022 r., II SA/Kr 209/22; 5.05.2022 r., II SA/Kr 332/22; 6.05.2022 r., II SA/Kr 335/22; 6.05.2022 r., II SA/Kr 204/22; 11.05.2022 r., II SA/Kr 336/22; 11.05.2022 r., II SA/Kr 202/22; 18.05.2022 r., II SA/Kr 203/22; 26.05.2022 r., II SA/Kr 386/22; 26.05.2022 r., II SA/Kr 385/22; 26.05.2022 r., II SA/Kr 390/22; 31.05.2022 r. II SA/Kr 334/22; 31.05.2022 r., II SA/Kr 387/22; 2.06.2022 r., II SA/Kr 388/22; 23.06.2022 r., II SA/Kr 333/22; 14.07.2022 r., II SA/Kr 520/23; 8.09.2022 r., II SA/Kr 934/22; 18.10.2022 r., II SA/Kr 905/22, CBOSA). Z kolei w przypadkach, w których definicji tej towarzyszyły ustalenia planu dookreślające jej treść (tak jak w niniejszej sprawie), zarzuty istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, z powodu brzmienia definicji dominanty, nie były uwzględniane (zob. m.in.: wyroki WSA w Krakowie z 12.01.2022 r., II SA/Kr 1175/21; 31.01.2022 r., II SA/Kr 119/22; 6.04.2022 r., II SA/Kr 116/22, CBOSA). Również niedookreślenie (niezdefiniowanie) pojęć: "przesłony osi widokowych i kompozycyjnych wyznaczonych na rysunku planu" i "anteny wolnostojącej" nie może być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 315 i n.). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli. Słusznie zatem Sąd I instancji zaznaczył, że akty prawa powszechnie obowiązującego posługują się pojęciami niedookreślonymi, których doprecyzowanie następuje w procesie wykładni kształtującej desygnaty tych pojęć oraz że o naruszeniu zasad prawidłowej legislacji w sposób istotny można mówić dopiero, gdy po przeprowadzeniu zabiegów interpretacyjnych treść normy prawnej pozostaje nadal niejednoznacznie określona. Sąd oceniając zaskarżoną uchwałę prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie powyższa sytuacja nie miała miejsca (zob. s. 11-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nie można też zgodzić się z zarzutem sprzeczności między postanowieniami części tekstowej i graficznej uchwały w zakresie pojęć "osie kompozycyjne", skoro jak wynika z wyjaśnień organu osie widokowe pełnią rolę osi kompozycyjnych dla poszczególnych enklaw zabudowy, co oznacza że pojęcie osi kompozycyjnej nie stanowi odrębnej, niewyznaczonej na rysunku planu, kategorii pojęciowej. Mając powyższe na uwadze należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Z przedstawionych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji. Odnosząc się do tych ostatnich zarzutów dodać jeszcze należy, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą –nawiązując do art. 3 pkt 19 ustawy o informatyzacji – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że z uwzględnieniem przyjętych przez plan ograniczeń. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności, pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. Niezależnie od powyższego, wypada zaznaczyć, że do zarzucanego Sądowi I instancji, a wcześniej organowi planistycznemu, naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa przedsiębiorców nie mogło dojść przede wszystkim dlatego, że przepisy te nie obowiązywały 20 grudnia 2017 r., to jest w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (ustawa – Prawo przedsiębiorców została uchwalona 6 marca 2018 r., ogłoszona 30 marca 2018 r., zaś weszła w życie 30 kwietnia 2018 r.). Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powody uznania § 4 ust. 1 pkt 28 oraz § 7 ust. 11 pkt 2 lit. a i d zaskarżonej uchwały za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym (por. s. 7-14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zarówno art. 151 p.p.s.a. jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia oddalającego skargę oraz stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.