II OSK 1783/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 589/22 w sprawie ze skargi Gminy P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r. nr 102/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie/Sąd I instancji" wyrokiem z 12 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 589/22 oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z 17 stycznia 2022 r. nr 102/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaskarżonym postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2021 r. poz. 2351, dalej: "Pr. bud.") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z 30 listopada 2021 r., znak: PINB.5160.31.2.2021.MM odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia budynku gospodarczo-składowego na budynek inwentarski. Gmina [...], dalej "skarżąca kasacyjnie" wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 1 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się wyłącznie z urzędu, podczas gdy przepis ten, ani też przepisy następne dotyczące postępowania naprawczego nie normują kwestii trybu wszczęcia tego postępowania, a w szczególności nie ograniczają dopuszczalności jego prowadzenia wyłącznie z urzędu, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonego postanowienia, pomimo iż organy odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego naruszyły przepis art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie jako podstawy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wyłącznie z uwagi na treść art. 53a ust. 1 Pr. bud., podczas gdy przepis ten, ani też przepisy następne dotyczące postępowania naprawczego nie normują kwestii trybu wszczęcia tego postępowania, a w szczególności nie ograniczają dopuszczalności jego prowadzenia wyłącznie z urzędu Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wpisu od skargi kasacyjnej, opłaty za sporządzenie uzasadnienia oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odniosła się szczegółowo do postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB, utrzymanego w mocy postanowieniem WINB, stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z dyspozycją którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istota sprawy sprowadza się do oceny poprawności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia budynku gospodarczo-składowego. Oddalenie skargi przez sąd wojewódzki wiązało się z przyjęciem, że prawidłowo WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, co uzasadniono treścią art. 53a ust. 1 Pr. bud., z którego wynika, że postępowanie uregulowane w Rozdziale 5a Pr. bud. wszczyna się z urzędu. WINB wskazał, że powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Znowelizowane przepisy Prawa budowlanego dotyczące postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych wyłączyły możliwość wszczynania postępowania w tych sprawach na wniosek strony, przewidując w takich wypadkach działanie organu z urzędu. Wyjaśnić trzeba, że kwestia ta pozostawała sporna zarówno w doktrynie, jak i judykaturze. Obok poglądów o wyłącznej możliwości podejmowania postępowań z urzędu, występowały również odmienne zakładające, możliwość wszczynania przedmiotowych postępowań na wniosek. Regulacja art. 53a Pr. bud. rozstrzyga tę kwestię, podobnie jak czyni to dodany art. 72a Pr. bud. Ustawowa regulacja ma w tym przypadku istotne znaczenie. Inna jest bowiem sytuacja prawna strony w postępowaniu wszczynanym z urzędu, a inna w przypadku podjęcia postępowania na wniosek. W drugiej sytuacji stronie przysługuje np. możliwość wycofania wniosku, które w postępowaniu wszczynanym z urzędu nie jest dopuszczalne, gdyż gospodarzem tego postępowania jest właściwy organ (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 12, 2024). Z uzasadnienia projektu ustawy (vide uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121) wynika że "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie (...). Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek". Rozstrzygnięcia takie mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa, dlatego powinny być one wszczynane z urzędu. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają się liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane dodatkowego przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania stanowiło wyjątek od ww. ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 k.p.a. W przeciwnym razie brak byłoby jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia takiego przepisu, który stanowiłby de facto powtórzenie ogólnej zasady inicjowania spraw na zasadzie oficjalności oraz na wniosek. Jednocześnie wskazać trzeba, że w sytuacji gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte (zob. wyrok NSA z 25 lipca 2023 r., II OSK 814/22, LEX nr 3610179). Zatem zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Pr. bud. prowadzone są wyłącznie z urzędu. Uwzględniając powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za taką wykładnią art. 53a Pr. bud., która wskazuje na możliwość prowadzenia postępowania (podobnie jak analogiczny art. 72a Pr. bud.) wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony, uznając przy tym, że przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a., który przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Za niezasadny uznał wobec tego Sąd zarzut naruszenia art. 53a Pr. bud., wobec prawidłowej jego wykładni dokonanej przez organy administracji publicznej i wydania zgodnego z prawem postanowienia. Także zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. ocenić trzeba jako nietrafny. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Z tego też względu należało uznać, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2021 r., I OSK 644/21, LEX nr 3286471). Nieuwzględnienie skargi oznaczało, że Sąd I instancji stwierdził brak przesłanek do uwzględnienia skargi wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna i jej wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu, zaś Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli jego legalności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.