II OSK 1780/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 303/25 w sprawie ze skargi O. L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 29 listopada 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.14435.2024/KW w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lipca 2024 r. nr WSC-II-P.6151.100004.2023; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz O. L. kwotę 1287 (słownie: jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 14 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 303/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi O. L. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) z 29 listopada 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.14435.2024/KW w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemka, obywatelka Federalnej Republiki Nigerii, wnioskiem z 11 września 2023 r. (data stempla pocztowego nadania) wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ pierwszej instancji) decyzją z 24 lipca 2024 r. nr WSC-II-P.6151.100004.2023 na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769; dalej u.o.c.) odmówił udzielenia cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia uznając, że za datę złożenia wniosku należy uznać dzień uzupełnienia wszystkich braków formalnych wniosku, tj. 15 marca 2024 r., co implikuje fakt, że wniosek został złożony w czasie nielegalnego pobytu cudzoziemki na terytorium RP. Szef Urzędu, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że strona posiadała zezwolenie na pobyt czasowy udzielone decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 29 marca 2023 r. z terminem ważności do 30 września 2023 r. W dniu 11 września 2023 r. cudzoziemka wystąpiła do Wojewody z przedmiotowym wnioskiem. Ww. wniosek zawierał braki formalne w związku z czym cudzoziemka pismem z 27 lutego 2024 r. została wezwana, za pośrednictwem pełnomocnika, pod rygorem art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Organ ustalił, że ww. pismo doręczono 29 lutego 2024 r., zatem termin do uzupełnienia braków formalnych upłynął 7 marca 2024 r., natomiast powyższe braki formalne zostały uzupełnione 15 marca 2024 r. Szef Urzędu wskazał, że uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym w wezwaniu skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Zatem, za termin wniesienia żądania należy uznać termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 k.p.a. tj. 15 marca 2024 r. Dalej, organ ustalił, że cudzoziemka nie posiadała żadnego dokumentu potwierdzającego legalny pobyt w ww. dniu, a więc wniosek zawierający braki formalne z 11 września 2023 r. został złożony w trakcie nielegalnego pobytu cudzoziemki na terytorium RP, gdyż został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 105 ust. 1 u.o.c.. W ocenie Szefa Urzędu w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 100 ust. 1 pkt 9 u.o.c., obligujące organ do wydania decyzji odmownej. WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem sądu wojewódzkiego, prawidłowo organ ustalił, że złożony 11 września 2023 r. wniosek zawierał braki formalne i braki te nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie. Nie było więc podstaw prawnych do umieszczenia w paszporcie odcisku stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia i nie zachodziła podstawa prawna z ust. 2 art. 108 u.o.c., zgodnie z którą pobyt skarżącej mógł zostać uznany za legalny od dnia złożenia wniosku obarczonego brakami formalnymi z 11 września 2023 r. W ocenie WSA w Warszawie, prawidłowo również organ powołał w złożonej odpowiedzi na skargę, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych kwestia zachowania terminu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie braków formalnych podania ma zasadniczy wpływ na określenie daty, w której złożono podanie. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 22 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2874/21, zgodnie z którym datą wniesienia podania w razie uzupełnienia braków po terminie z art. 64 § 2 k.p.a. jest data wniesienia pisma uzupełniającego braki, a nie data wniesienia pisma obarczonego brakami. W przypadku cudzoziemca, który uzupełni braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy po upływie terminu wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a zatem inaczej niż wymaga tego art. 108 u.o.c., dojdzie wprawdzie do formalnego uzupełnienia braków wniosku i skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia, niemniej nie nastąpi skutek przedłużenia uznania legalności jego pobytu, warunkującego jednocześnie uzyskanie decyzji pozytywnej w sprawie zezwolenia na pobyt. Wyjaśniono, że na skutek spóźnionego uzupełnienia braków formalnych organ prawidłowo przyjął, że wniosek został złożony w dniu, w którym nastąpiło spóźnione uzupełnienie braków formalnych podania, czyli 15 marca 2024 r. Dalej, że w tym dniu pobyt skarżącej w Polsce nie miał już podstawy prawnej, co obligowało organ do wydania decyzji na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 9 u.o.c.. Podkreślono, że w skierowanym do strony wezwaniu Wojewoda pouczył cudzoziemkę, że w przypadku usunięcia braków formalnych wniosku po upływie wyznaczonego terminu, a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, za datę złożenia wniosku należy uznać dzień uzupełnienia wszystkich braków formalnych wniosku. Podniesiono, że samo umieszczenie przez wojewodę w dokumencie podróży cudzoziemca odcisku stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ma jedynie charakter deklaratoryjny. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niepoinformowania skarżącej przez organ o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku, sąd pierwszej instancji wskazał, że zasada informowania stron wyrażona w art. 9 k.p.a. nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, a samej strony nie zwalnia od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy. Obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości, zarzucając stosownie do treści art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.): 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 108 ust. 1 u.o.c. poprzez stwierdzenie, że w stosunku do skarżącej, która uzupełniła braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy po upływie terminu wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a zatem inaczej niż wymaga tego art. 108 u.o.c., doszło wprawdzie do formalnego uzupełnienia braków wniosku i skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia, niemniej nie nastąpił skutek przedłużenia uznania legalności jej pobytu, warunkującego jednocześnie uzyskanie decyzji pozytywnej w sprawie zezwolenia na pobyt, podczas gdy wniosek o pobyt czasowy, którego braki zostały usunięte po terminie wskazanym w wezwaniu do osobistego stawiennictwa w Urzędzie, ale jeszcze przed wysłaniem stronie zawiadomienia o pozostawieniu tej czynności bez rozpoznania, powinno wywrzeć jednak skutki prawne z daty pierwotnie złożonego wniosku, bowiem skarżąca stawiła się osobiście w urzędzie i złożyła odciski linii papilarnych przed wydaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przeciwne stanowisko godziłoby w konieczność respektowania zasady szybkości, prostoty i ekonomiki postępowania administracyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9, jak i art. 58 k.p.a. poprzez zajęcie przez sąd stanowiska, że art. 9 k.p.a. nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony a samej strony nie zwalnia od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy - podczas gdy w sprawie nie doszło do poinformowania skarżącej o skutkach uchybienia terminowi do uzupełnienia braków wniosku o pobyt czasowy dnia 15 marca 2024 r. Organ zamiast poinformować skarżącą o skutkach uchybienia terminowi na uzupełnienie braków wniosku o pobyt czasowy, dnia 15 marca 2024 r. w jej paszporcie umieścił pieczątkę z datą złożenia wniosku tj. 11 września 2023 r., co wprowadziło skarżącą w błąd co do legalności pobytu, stanu prawnego i możliwości dalszego działania. Takie działanie pozbawiło skarżącą realnej szansy na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, co stanowiło rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego oraz zasady zaufania obywatela do organów państwowych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; oświadczyła, że zrzeka się rozprawy; wystąpiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem niewstrzymanie wykonania decyzji spowoduje, że jej pobyt w Polsce uznany będzie za nielegalny i w konsekwencji podlegać będzie zapisom prawa zobowiązującym ją do opuszczenia Polski. Zarówno w trakcie przekraczania granicy, jak również ubiegając się o ponowny wjazd do Polski skarżąca może zostać wpisana do wykazu osób niepożądanych na terytorium RP lub nie uzyskać wizy powrotnej. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, a kluczowy okazał się zarzut sformułowany w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 58 k.p.a. Mianowicie w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu jest postępowaniem wnioskowym, a podmiotem uprawnionym do jego złożenia jest zainteresowany. Nie jest natomiast możliwe przywrócenie terminu z urzędu – bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną (H. Knysiak-Molczyk, Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, "Glosa" 2000, nr 12, s. 6). Również sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 897/11). Innymi słowy uzupełnienie przez stronę wszystkich braków formalnych wniosku, do których została zobowiązana pismem organu z 27 lutego 2024 r. nie jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu do ich uzupełnienia. Jednocześnie nie można organowi postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., gdyż zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków nie jest równoznaczna z obowiązkiem udzielania porad prawnych i wykonywaniem prawa pomocy prawnej na rzecz strony postępowania. Nie ma przy tym racji skarżąca, że nie doszło do poinformowania jej o skutkach uchybienia terminu do uzupełnienia braków wniosku o pobyt czasowy. W pkt 2. i 4. pouczenia zawartego w wezwaniu skierowanym do strony z 27 lutego 2024 r., takie pouczenie zostało zawarte. Istota sprawy jednak polega na tym, że skarżąca uzupełniając braki formalne podania w dniu 15 marca 2024 r., a zatem bezsprzecznie z uchybieniem wyznaczonego terminu 7 dni na usunięcie braków formalnych, jednocześnie uzyskała w dokumencie paszportu odcisk stempla Wojewody potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 1 u.o.c. jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca kasacyjnie uzyskała taki stempel w dokumencie podróży w dniu 15 marca 2024 r. W takiej sytuacji pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna (art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c.). Dysponując zatem stemplem ze stwierdzeniem o złożeniu wniosku, w świetle art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c. korzystała z domniemania uzupełnienia braków w terminie i dalej – domniemania legalności pobytu na terytorium RP. Jednocześnie nie oznacza to, że takie domniemanie nie może ulec obaleniu. Umieszczenie stempla w dokumencie podróży nie oznacza bowiem, że organ prowadzący postępowanie nie może zweryfikować swojego stanowiska co do spełnienia przesłanek dokonania tej czynności. Skoro wpis w paszporcie nie przybiera formy decyzji administracyjnej, która wiąże organ (art. 110 § 1 k.p.a.), to nie można skutecznie podnosić, że organ nie może odmiennie ocenić zaistnienia przesłanek do naniesienia odcisku tego stempla (vide wyroki NSA z 24 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 2301/21 i z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 2699/19). Niemniej jednak w świetle zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) skarżąca miała uzasadnione przesłanki w oparciu o normę art. 108 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.c., aby uważać, że uzupełniła braki wniosku w terminie. W konsekwencji jako usprawiedliwione okolicznościami niniejszej sprawy należało ocenić złożenie wniosku o przywrócenie terminu w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wówczas strona powzięła wiedzę o obaleniu domniemania wynikającego z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c. Kluczowe jednak w świetle zarzutu skargi kasacyjnej jest to, że strona taki wniosek o przywrócenie terminu złożyła, co prawda w odwołaniu. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie zatem zostało skierowane do Wojewody, który uprzednio umieścił odcisk stempla w dokumencie podróży skarżącej. Przechodząc zatem do kolejnej kluczowej kwestii należy stwierdzić, że pouczenie zawarte w pkt 3. wezwania z 27 lutego 2024 r. (termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem, do którego nie znajdują zastosowania przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58-59 k.p.a.) jest nieprawidłowe. Termin ten bowiem podlega przywróceniu, o co wnioskowała strona. Mianowicie do wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku jako terminu procesowego ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu (art. 58 i art. 59 k.p.a.) – vide wyroki NSA z: 6 września 2022 r. sygn. akt II OSK 57/22, 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 26/22, II OSK 185/22, 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1279/22, 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 167/22, 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1220/22, 13 września 2023 r. sygn. akt II OSK 216/23). Podzielając w pełni argumentację prawną zaprezentowaną w w/w powołanych orzeczeniach trzeba stwierdzić, że strona była uprawniona do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a zaniechanie złożenia tego wniosku na wstępnym etapie postępowania podyktowane było tym, że uzyskała informację od Wojewody poprzez stempel w paszporcie, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione w terminie. Konsekwencją powyższego jest przedwczesność w kwestii wypowiedzenia się, czy pobyt skarżącej na terytorium RP należy uznać za legalny. Rację ma przy tym organ wywodząc, że co do zasady datą wniesienia podania w razie uzupełnienia braków po terminie z art. 64 § 2 k.p.a. jest data wniesienia pisma uzupełniającego braki, a nie data wniesienia pisma obarczonego brakami (vide cyt. wyrok NSA z 6 września 2022 r. sygn. akt II OSK 57/22). W przypadku cudzoziemca, który uzupełni braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy po upływie terminu wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a zatem inaczej niż wymaga tego art. 108 u.o.c., dojdzie wprawdzie do formalnego uzupełnienia braków wniosku i skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia, niemniej nie nastąpi skutek przedłużenia uznania legalności jego pobytu, warunkującego jednocześnie uzyskanie decyzji pozytywnej w sprawie zezwolenia na pobyt. Stąd też Wojewoda decyzją z 24 lipca 2024 r. odmówił stronie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 9 u.o.c. Niemniej przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (wniosek złożony w dniu 11 września 2023 r., uzupełniony 15 marca 2024 r.) wypowiadanie się odnośnie do legalności pobytu strony byłoby przedwczesne. Jeśliby bowiem wniosek o przywrócenie terminu został rozpatrzony negatywnie dla strony, jego skutki dla daty złożenia wniosku pobytowego byłyby kluczowe tj. datą złożenia tego wniosku byłby 15 marca 2024 r., kiedy to skarżąca nie miała żadnego tytułu pobytowego na terenie RP. Przywrócenie natomiast terminu do uzupełnienia braków formalnych spowodowałoby skutek taki, że skarżąca złożyłaby wniosek w dniu 11 września 2023 r., co skutkuje odmienną oceną jej pobytu na terytorium RP jako legalnego. Uznając zatem, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, NSA uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznając, że doszło do naruszenia przepisów procesowych tj. art. 58-59 k.p.a. przez organy obydwu instancji, NSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienia skargi, NSA na mocy art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania za obie instancje. NSA na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekał na posiedzeniu niejawnym.