II OSK 1771/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. i S.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 186/21 w sprawie ze skargi A.J. i S.J. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2021 r. nr WOP.7722.87.2020.MW w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 186/21, oddalił skargę A.J. i S.J. (dalej zwani skarżącymi) na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej PWINB) z dnia 25 stycznia 2021 r. nr WOP.7722.87.2020.MW w przedmiocie wstrzymania budowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Po otrzymaniu pisemnej interwencji mieszkańców ul. [...] w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej PINB) w dniu 15 października 2020 r. dokonał kontroli nieruchomości przy ul. [...] w B. (działki nr [...] i [...]). Ustalono, że na działce nr [...] znajduje się m.in. budynek mieszkalny jednorodzinny, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 30 marca 2006 r., udzielonego przez Prezydenta Miasta Białegostoku. Na tej działce, w miejscu w którym zaprojektowany był teren biologicznie czynny oraz na części działki rolnej nr [...] wybudowany został w 2007 r. przez skarżącego parking na samochody ciężarowe wraz z instalacją kanalizacji deszczowej zewnętrznej i zbiornikiem do gromadzenia wód opadowych. Wymiary utwardzonego placu z kostki betonowej, na którym parkowane są samochody (w tym ciężarowe) wynoszą 20,30 m x 12,88 m. Odległości od granic sąsiednich nieruchomości wynoszą odpowiednio 1,35 m od ogrodzenia z działką nr [...] i działką nr [...], która ma status działki drogowej. Natomiast odległość placu postojowego od okien budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] wynosi 5,0 m. Na końcu utwardzenia zostało wykonane odwodnienie liniowe, którym woda opadowa zbierana jest do studzienki kanalizacyjnej zamontowanej w narożniku utwardzenia, a następnie za pomocą pompy zamontowanej w tej studzience woda spływa do zbiornika - separatora wykonanego przy wyjeździe od strony ul. [...]. W centralnej części placu została zamontowana druga studzienka, z której również wody opadowe spływają do separatora pełniącego obecnie funkcję zbiornika bezodpływowego. Wody opadowe z separatora odprowadzane były do kanalizacji sanitarnej znajdującej się w ul. [...], jednak przyłącze to zostało zlikwidowane w 2020 r. (na dowód czego właściciel nieruchomości przedłożył fakturę na zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego ze studni rewizyjnej z 7 lipca 2020 r. wystawioną przez Wodociągi Białostockie Sp. z o.o.). Parking wraz z systemem kanalizacji do zagospodarowania wód opadowych wykonany został na potrzeby własne właściciela nieruchomości do parkowania samochodów ciężarowych wykorzystywanych w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Nadto organ ustalił, że teren działek o nr [...] i [...] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a działka nr [...] jest działką rolną. PINB postanowieniem z dnia 20 listopada 2020 r., znak: NB.I.5160.97.2020.MP, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682), wstrzymał budowę parkingu na samochody ciężarowe wraz z instalacją kanalizacji deszczowej zewnętrznej, zbiornikiem do gromadzenia wód opadowych ma przedmiotowej nieruchomości. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, a PWINB postanowieniem z dnia 25 stycznia 2021 r., nr WOP.7722.87.2020.MW uchylił je w części dotyczącej podmiotu zobowiązanego i wstrzymał budowę inwestorowi – S.J.; w pozostałej części dotyczącej zakresu obowiązku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu PWINB podał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia PINB był art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu po nowelizacji z 19 września 2020 r. Jako że organ pierwszej instancji nie wskazał podmiotu - inwestora bądź właściciela obiektu, do którego skierowane jest postanowienie, organ odwoławczy doprecyzował postanowienie poprzez określenie podmiotu zobowiązanego. Stwierdził, że na przedmiotowych działkach nie ma wydzielonych miejsc postojowych, teren jest wykorzystywany na potrzeby działalności gospodarczej do parkowania własnych samochodów - w tym ciężarowych. Fakt ten nie jest kwestionowany ani przez właścicieli przedmiotowej działki, ani przez sąsiadów. Potwierdza to ponadto decyzja Urzędu Miejskiego w Białymstoku, Departament Finansów Miasta w sprawie ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości, zgodnie z którą 262,34 m2 posesji stanowią grunty związane z działalnością gospodarczą. PWINB ustalił ponadto, że skarżący działalność gospodarczą pod nazwą usługi transportowe S.J. prowadzi od 1993 r. W projekcie zagospodarowania działki nr geod. [...], stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano, że przy powierzchni działki 725 m2, powierzchnia zieleni miała wynosić 545 m2, a powierzchnia utwardzona zaledwie 51,50 m2. Aktualnie zdecydowana większość działki nr [...] została utwardzona, zajęto również pod utwardzenie część działki rolnej o nr [...], której legalne utwardzenie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dacie wykonania utwardzenia działki budowlanej roboty wymagały uprzedniego zgłoszenia, a wobec jego niedokonania organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł zająć stanowiska odnośnie zakresu i zgodności z przepisami planowanych w 2007 r. robót budowlanych. Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zostało zwolnione utwardzenie działek rolnych, a z akt sprawy wynika, że inwestor wyłożył kostką brukową nie tylko teren działki [...] wokół budynku mieszkalnego, ale także część działki rolnej nr geod. [...]. Wymiary tak utwardzonego placu wynoszą 20,30 m x 12,88 m (łącznie w przybliżeniu 262 m2), jest to powierzchnia prawie 8 razy większa niż wynikała z projektu zagospodarowania działki, inwestor pod utwardzenie zajął niemal całą powierzchnię zieleni. Tym samym nie można mówić o funkcji służebnej wykonanego utwardzenia. Tak samo, jak w przypadku pozostałych robót wykonywanych bez pozwolenia i bez zgłoszenia, utwardzając grunt, trzeba spełnić wymagania innych przepisów, w tym m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji PWINB uznał, że powstały plac postojowy z infrastrukturą towarzyszącą wymagał uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej brak powoduje, że doszło do samowoli budowlanej. Z uwagi na pełnioną funkcję natomiast istnieje konieczność oceny zgodności zrealizowanego obiektu (miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych) z decyzją o warunkach zabudowy (z uwagi na brak planu zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu), a także zgodności obiektu z wymogami przepisów warunków technicznych (w tym § 19 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - dotyczący usytuowania stanowisk postojowych). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na postanowienie PWINB z dnia 25 stycznia 2021 r. wnieśli skarżący. W skardze zarzucili naruszenie: 1) art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że każde wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu stanowi budowlę, podczas gdy utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej z wykorzystaniem materiałów budowlanych kwalifikowane jest jako roboty budowlane; 2) art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 48 ust 1 i art. 4 Prawa budowlanego przez nieuzasadnione przyjęcie, że dla wykonanych robót budowlanych konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę; 3) art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że w wyniku utwardzenia terenu powstały miejsca postojowe, które są w jakiś sposób wydzielone, tzn. zawierają stanowiska postojowe i przeznaczone są tylko dla samochodów ciężarowych; oraz oparcie się jedynie na fragmencie dokumentacji zawartej w przedmiotowej sprawie, a więc na wybiórczych zdjęciach; 4) art. 48 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że w całości zamierzenie budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu stanowi samowolę budowlaną; 5) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 i art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, opisanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd wskazał, że na wykonanie budowli wymagane jest, co do zasady, pozwolenie na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy, zwolniona jest budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Pozwolenia na budowę nie wymaga także wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt 4 tej ustawy). Nadto, ewentualne wątpliwości w zakresie prawidłowości kwalifikacji obiektów budowalnych tego rodzaju, jak w niniejszej sprawie, rozstrzyga treść załącznika do ustawy - Prawo budowlane, który w kategorii XXII obiektów budowlanych umieścił place składowe, place postojowe, składowiska odpadów i parkingi. Według Sądu dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Sąd powołał wyroki NSA z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1722/12; z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 275/13. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym – budowlą, do której przepisy art. 29 ust. 4 pkt 4 i art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego nie mają zastosowania. W ocenie Sądu organy administracji zebrały materiał dowodowy stanowiący wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że wykonane na działkach nr [...] i [...] utwardzenie kostką brukową o łącznej powierzchni około 262 m2, które jest wykorzystywane przez skarżących w celach związanych z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą nie jest tożsame ani z wykonaniem miejsc postojowych dla samochodów osobowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, ani z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy. Utwardzenie to stanowi natomiast budowlę – plac postojowy funkcjonujący jako całość. Same rozmiary wykonanego utwardzenia, jego rozmieszczenie i sposób użytkowania przez skarżących nie pozwala uznać, że jest to tylko utwardzenie gruntu. Z projektu zagospodarowania działki nr geod. [...] - stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że przy powierzchni tej działki 725 m2, powierzchnia zieleni miała wynosić 545,0 m2, a powierzchnia utwardzona zaledwie 51,50 m2. Inwestor wyłożył kostką brukowa nie tylko teren działki nr [...] wokół budynku mieszkalnego, ale także część działki rolnej nr [...]. Wymiary placu wynoszą 20,30 m x 12,88 m, jest to powierzchnia prawie 8 razy większą niż wynikała z projektu zagospodarowania działki, tym samym inwestor pod utwardzenie zajął niemal całą powierzchnię zieleni. W świetle powyższego, według Sądu, zasadnie organy przyjęły, że trudno mówić o funkcji służebnej wykonanego utwardzenia w stosunku do działki budowlanej. Fakt wykorzystywania terenu na potrzeby działalności gospodarczej do parkowania własnych samochodów - w tym ciężarowych, potwierdza decyzja w sprawie ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości, zgodnie z którą 262,34 m2 posesji stanowią grunty związane z działalnością gospodarczą, a także dokumentacja fotograficzna, która dokumentuje parkowanie ciężarówek na działce nr [...] w latach 2011-2020. Tym samym, zdaniem Sądu, zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy pozwalające na dokonanie jednoznacznej kwalifikacji wykonanego utwardzenia jako placu postojowego, czyli budowli. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, oraz zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że z uwagi na rozmiar utwardzonej powierzchni działek, ale także jej rozmieszczenie, czy sposób użytkowania nie można uznać wykonanego utwardzenia za roboty budowlane, a w konsekwencji wymagane jest w tym wypadku pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy nie przewiduje w tym względzie żadnych ograniczeń, w szczególności nie warunkuje zakwalifikowania utwardzenia gruntu jako roboty budowlane, czy też jako budowlę w zależności od rozmiaru utwardzonej powierzchni, ani tym bardziej celom jakim utwardzenie działki ma służyć. Kolejny zarzut materialnoprawny dotyczy naruszenia § 3 ust. 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, ze zm., dalej rozporządzenie) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wykonane utwardzenie działek stanowi parking, w sytuacji gdy wyłożona kostką brukową powierzchnia na działkach nie zawiera wszystkich elementów definicji parkingu zawartej w rozporządzeniu, bowiem nie zostały wyznaczone graficznie wymiary miejsc postojowych, a więc nie zostały wydzielone na nim stanowiska postojowe. W ramach zarzutów procesowych pełnomocnik skarżących podniósł natomiast naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i oddalenie skargi, pomimo że w zaskarżonej decyzji dopuszczono się obrazy prawa materialnego, tj. przepisu art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wyniku utwardzenia terenu powstały miejsca postojowe, które są w jakiś sposób wydzielone, tzn. zawierają stanowiska postojowe i przeznaczone są tylko dla samochodów ciężarowych. Ostatni zarzut odniesiono do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7-9 i art. 77 § 1 K.p.a. upatrując naruszenia tych przepisów w oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, i uznaniu, że zaskarżony organ trafnie ocenił, że trudno mówić o funkcji służebnej wykonanego utwardzenia terenu w stosunku do działki budowlanej, pomimo że w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów na to, aby utwardzenie części powierzchni działek faktycznie zostało wykonane w celu wybudowania parkingu, a sam zaś fakt, iż na utwardzonym placu został zaparkowany pojazd ciężarowy akurat w tym dniu, w którym sąsiedzi skarżących zrobili zdjęcie, nie przesądza o tym, że plac ten stanowi parking, przy jednoczesnym pominięciu wyjaśnień złożonych w toku przesłuchania inwestora, z których wynika, że samochód ciężarowy praktycznie bez przerwy jest w trasie, robi ok. 19-20 tys. km miesięcznie, więc jedynie na dokonanie krótkiego przeglądu i konserwacji stacjonuje na przedmiotowej nieruchomości, a także, że celem wykonanego w 2007 r. utwardzenia nie było wybudowanie parkingu dla samochodów ciężarowych, lecz wyłącznie zabezpieczenie działki przed zalaniem z uwagi na znajdujące się na tym terenie bagno; żeby móc zakwalifikować utwardzoną powierzchnię gruntu jako budowlę - utwardzenie winno pełnić samodzielną funkcję i być w tym konkretnym celu dokonane. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. W pierwszej kolejności należy się odnieść do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę orzekania został poprawnie ustalony przez Sąd pierwszej instancji, można przejść do kontroli instancyjnej stosowania i wykładni przepisów prawa objętych podstawami kasacyjnymi. Zarzuty procesowe są bezzasadne. Sąd pierwszej instancji orzekając na podstawie przedstawionych akt sprawy miał pełne podstawy do uznania, że organy nadzoru budowlanego po wszczęciu z urzędu postępowania zgromadziły kompletny materiał dowodowy, a następnie poddały go właściwej ocenie. Już pierwsza czynność procesowa w postaci kontroli nieruchomości, dokonana w dniu 15 października 2020 r. i utrwalona protokołem z tego dnia (k. 30 akt administracyjnych), pozwoliła na ukierunkowanie dalszego postępowania. W jego ramach organy nadzoru budowlanego dążyły do ustalenia charakteru i rodzaju robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...] i [...], przede wszystkim związanych z utwardzeniem terenu kostką brukową, miejsca utwardzenia, powierzchni gruntu, w jakim celu zostały wykonane, czy związku z użytkowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy na potrzeby prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Słusznie ustalenia te skonfrontowano następnie z treścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], a wobec informacji o wykorzystywaniu utwardzonego terenu jako miejsca do postoju i parkowania samochodów ciężarowych dalsze czynności zmierzały do poczynienia ustaleń, czy utwardzenie terenu może stanowić samodzielny obiekt budowlany (budowlę). Nie znajduje więc usprawiedliwienia zarzut, odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 134 § 1 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz kodeksowych zasad ogólnych prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli i informowania stron (art. 7 - 9 K.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób, który nie doprowadził do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Postępowanie wyjaśniające ukierunkowane było, jak wskazano, na ustalenie kluczowych w sprawie kwestii, a zgromadzony materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do przystąpienia do jego oceny, a następnie wyprowadzenia wniosków, w tym dotyczących kwalifikacji robót budowlanych związanych z utwardzeniem ok. 262 m² powierzchni nieruchomości skarżących. Nie nasuwa żadnych zastrzeżeń sposób dokonania oceny materiału dowodowego i tok rozumowania, który doprowadził do finalnej konkluzji. Chybione są zarzuty materialnoprawne. Pierwszy z nich odniesiony został do art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie (przepis ten stanowi odpowiednik art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.), a zgodnie z jego treścią wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Rację ma pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną, że przepis ten nie zawiera dodatkowego wymogu ustalenia celu wykonania takich robót, funkcji jaką ma pełnić dla przyjęcia, że prace polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych zwolnione są od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia robót. Prezentując takie stanowisko pełnomocnik nie uwzględnił jednak dostatecznie, że niezdefiniowane pojęcie "utwardzenie powierzchni gruntu" oznacza wykonanie prac, które wiążą się ze zmianą nawierzchni ziemi z uwagi na użycie materiałów budowlanych, np. betonu, płyt betonowych, bruku i służą - tak jak każde inne roboty budowlane - określonemu celowi. Utwardzenie więc gruntu na działce budowlanej przy użyciu kostki brukowej w związku z użytkowaniem budynku mieszkalnego na tej działce niewątpliwie nie jest objęte reglamentacją organu administracji architektoniczno - budowlanej. Zupełnie inna sytuacja zachodzi, gdy owo utwardzenie powierzchni gruntu kostką brukową ma na celu stworzenie budowli o oznaczonej funkcji niezwiązanej z użytkowaniem budynku na działce budowlanej, np. dla urządzenia miejsc postoju i parkowania samochodów ciężarowych, czy też placu manewrowego dla takich samochodów. Wówczas roboty budowlane związane z utwardzeniem powierzchni gruntu oznaczają realizację samodzielnej budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodać trzeba, że art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego traktuje roboty budowlane polegające na realizacji stanowisk postojowych jako budowę. Jedynie wykonanie dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000) nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Zatem budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 oraz stanowisk postojowych dla każdej ilości samochodów ciężarowych wymaga już decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew więc twierdzeniom pełnomocnika skarżących cel wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu i funkcja jaką pełni utwardzenie ma istotne znaczenie dla kwalifikacji robót budowlanych (zob. np. wyroki NSA z 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 747/221, LEX nr 3341660 i 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1085/20, LEX nr 3572883). Należy mieć na względzie, że zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1), a jedynie część budów i innych robót budowlanych zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia, ich katalog zawierają przepisy art. 29 - 31 Prawa budowlanego. Niezasadny okazał się także drugi zarzut materierialnoprawny naruszenia § 3 pkt 25 rozporządzenia zawierającego definicję "parkingu". Według pełnomocnika Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organów, że wyłożony kostką brukową teren stanowi parking, gdy tymczasem na powierzchni gruntu brak jest wyodrębnionych stanowisk postojowych, nie zostały wydzielone graficznie miejsca postojowe. Zgodnie zaś z definicją zawartą w powołanym przepisie parking to wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów, składająca się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Nie można się zgodzić z argumentacją pełnomocnika, że sam fakt nienaniesienia na utwardzonej powierzchni gruntu linii wyznaczającej miejsca postojowe o określonej długości i szerokości oznacza, że tylko z tego powodu wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania pojazdów dyskwalifikuje ten teren jako parking w znaczeniu wynikającym z § 3 pkt 25 rozporządzenia. Istotne jest to, że przewidziane w § 21 rozporządzenia wymiary stanowisk dla samochodów (długość i szerokość) umożliwiają urządzenie na działkach dla konkretnej liczby samochodów stanowisk postojowych i faktycznie teren w taki sposób jest użytkowany. Jak zaś wynika z niekwestionowanych ustaleń organu utwardzona powierzchnia gruntu na nieruchomości skarżących (działkach nr [...] i [...]) o wymiarach 20,30 m x 12,88 m, umożliwia urządzenie na niej co najmniej dwóch stanowisk postojowych dla samochodów ciężarowych, a utwardzony kostką brukową teren w związku z prowadzona działalnością gospodarczą użytkowany jest jako miejsce do postoju i parkowania dwóch samochodów ciężarowych powyżej 12 ton. Twierdzenie pełnomocnika skarżących, że miejsce to wykorzystywane jest do postoju i parkowania tych pojazdów, a nadto dwóch innych samochodów jedynie okazjonalnie, nie zaś w sposób stały nie znajduje usprawiedliwienia w zebranym materiale dowodowym. Infrastruktura towarzysząca robotom związanym z utwardzeniem terenu przeczy również twierdzeniom pełnomocnika, że utwardzenie terenu kostką brukową nastąpiło celem zabezpieczenia działki przed zalewaniem z uwagi na znajdujące się na terenie działki bagno. Dlatego postawiony zarzut naruszenia § 3 pkt 25 rozporządzenia przez zastosowanie tego przepisu nie znajduje usprawiedliwienia. Chybione okazały się zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. mające uzasadniać, zdaniem pełnomocnika skarżących, wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnej przez niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja (winno być zaskarżone postanowienie) narusza art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego. Tymczasem, jak już rozważono, budowa najmniejszej nawet ilości stanowisk postojowych dla samochodów ciężarowych nie została zwolniona od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia znaczenia normy prawnej wypływającej z treści tego przepisu zasługuje na aprobatę. Powyższe uwagi dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że nie narusza prawa zastosowanie przez Sąd pierwszej art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł więc jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.