II OSK 1770/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 240/19 w sprawie ze skargi J. N. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. (sygn. akt IV SAB/Po 240/19), oddalił skargę J. N. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżąca J. N. wniosła do WSA w Poznaniu w dniu 2 grudnia 2019 r. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB). Zarzucana bezczynność dotyczyła braku ponownego załatwienia sprawy – żądania skarżącej z dnia 9 lipca 2018 r. wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] (w granicy z działką nr [...]) przy ul. [...] w [...] - po wydaniu w dniu [...] września 2019 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji uchylającej rozstrzygnięcie PINB. Skarżąca żądała: 1. wydania stosownego orzeczenia przez PINB bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienia skargi w trybie autokontroli; 2. uwzględnienia skargi na bezczynność organu i zobowiązania do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez sąd terminie; 3. stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; 4. przyznania skarżącej sumy pieniężnej (art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."); 5. zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podała, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2019 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z tym, iż sprawa jest dobrze znana organowi powiatowemu – powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca. Tymczasem – zauważała skarżąca - od doręczenia decyzji przez organ II instancji minęły ponad dwa miesiące, a PINB sprawy nie załatwił. Skarżąca zwróciła również uwagę, że przed wniesieniem skargi wniosła ponaglenie. W odpowiedzi na skargę organ, któremu zarzucono bezczynność, domagał się oddalenia skargi. Argumentował, że w związku z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., na skutek wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 22/19) uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2018 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Organ nadzoru budowlanego wskazywał, że dnia 10 września 2019 r. otrzymał drogą elektroniczną (za pomocą platformy e-PUAP) wydaną w sprawie decyzję organu odwoławczego. Natomiast dopiero przy piśmie z dnia 8 października 2019 r. (data wpływu 11 października 2019 r.) organ odwoławczy zwrócił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego akta sprawy, w związku z upływem terminu do wniesienia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej organu II instancji. Odpowiedź na skargę akcentowała, że dnia 17 października 2019 r. PINB otrzymał informację od pełnomocnika stron o dokonaniu rozbiórki pozostałości budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania. W dniu 23 października 2019 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego, mając na uwadze wskazania organu odwoławczego, podjęli dalsze czynności w sprawie. Zawiadomieniem z dnia 23 października 2019 r. poinformowano o przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], a kontrola ta miała miejsce 6 listopada 2019 r. Podczas tej kontroli ustalono, że na przedmiotowej działce pozostał jeszcze fragment ściany budynku gospodarczego o długości 2,6 m i wysokości 1,9 m. W związku z deklarowaną przez inwestora rozbiórką tych pozostałości budynku gospodarczego, organ przeprowadził kolejną kontrolę uzupełniającą w dniu 3 grudnia 2019 r. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że na działce nr [...] w [...] inwestor dokonał rozbiórki spornego budynku gospodarczego zlokalizowanego w granicy z sąsiednią działką o numerze [...]. Mając powyższe na względzie, decyzją z dnia 12 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył prowadzone postępowanie administracyjne, dotyczące legalności budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r., oddalił skargę na bezczynność PINB w [...]. Zwrócił uwagę, że na skutek wyroku tego sądu z dnia 22 maja 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 22/19) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrzył odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. ([...]) i decyzją z dnia [...] września 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja wpłynęła do siedziby organu I instancji w dniu 10 września 2019 r. Następnie, w związku upływem terminu do wniesienia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, organ odwoławczy przekazał PINB akta przedmiotowej sprawy przy piśmie z 8 października 2019 r., które wpłynęło 11 października 2019 r. W tej sytuacji organ I instancji podjął działania – w tym dokonał dwukrotnie, w dniach 6 listopada 2019 r. oraz 3 grudnia 2019 r. kontroli przedmiotowej nieruchomości, aby następnie, w dniu 12 grudnia 2019 r., a więc już po wniesieniu skargi, wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że równocześnie skarżąca, pismem z dnia 7 listopada 2019 r. wniosła ponaglenie i organ nadzoru budowlanego postanowieniem z 28 listopada 2019 r. uznał je za zasadne i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 18 grudnia 2019 r. WSA w Poznaniu zauważył, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Podkreślił WSA w Poznaniu, że zgodnie z ustawową definicją bezczynność jest to stan, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a." (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Oznacza to, że organ nie będzie bezczynny tylko wówczas, gdy załatwi sprawę w terminie określonym prawem, albo przynajmniej w dodatkowym terminie przez siebie wyznaczonym. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia na skutek ponaglenia (art. 37 § 6 pkt 2 lit. a K.p.a.) stanowi o wyznaczeniu "nowego terminu załatwienia sprawy" (art. 36 § 1 K.p.a.). Organ prowadzący postępowanie jest bowiem związany postanowieniem wydanym na skutek rozpatrzenia ponaglenia (art. 37 § 6 i 7 K.p.a.). Sąd I instancji zwrócił uwagę także na to, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ administracji podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucać bezczynności. WSA w Poznaniu zaakcentował, że bezsprzecznie termin załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg w dniu 11 października 2019 r., kiedy to organ I instancji uzyskał akta od organu odwoławczego. Przyjmując regulacje art. 35 § 1 K.p.a. oraz mając na względzie maksymalne terminy załatwienia sprawy, jej rozstrzygnięcie powinno zatem nastąpić bez zbędnej zwłoki, a maksymalnie do dnia 11 grudnia 2019 r. (w terminie dwóch miesięcy). Zauważył WSA w Poznaniu, że dla rozstrzygnięcia sprawy organ zobowiązany był dokonać dwukrotnie kontroli nieruchomości, co miało miejsce w dniach 6 listopada 2019 r. oraz 3 grudnia 2019 r. Dodatkowo skarżąca wniosła ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 28 listopada 2019 r., wyznaczył organowi I instancji nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 grudnia 2019 r. Podkreślał sąd I instancji, że powyżej wskazane okoliczności wywołują dwie konsekwencje – po pierwsze w sprawie organ mógł odwołać się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy (dwa miesiące), a po drugie, decyzja została wydana w dniu 12 grudnia 2019 r., a więc dzień później niż wynikałoby to z regulacji art. 35 § 1 K.p.a., jednakże w ramach terminu wyznaczonego na podstawie (art. 37 § 6 K.p.a.) Zastosowanie nadmiernego rygoryzmu procesowego i uznanie, że w tej sytuacji organ pozostawał w bezczynności wypaczałoby instytucję skargi na bezczynność mającej zapobiegać sytuacjom, w których organ nie rozstrzyga spraw terminowo, nie podejmując przy tym niezbędnych działań procesowych. Działania takie miały natomiast miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie sądu I instancji, aby mówić o bezczynności, przekroczenie terminu musi być nie tylko znaczne, lecz również nie może znajdować żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W tej sprawie, zarówno okoliczności faktyczne (konieczność przeprowadzenia dwukrotnie oględzin), jak i prawne (wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy przez organ wyższej instancji) wskazują, że PINB nie uchybił terminowi załatwienia sprawy. Konsekwentnie, brak było podstaw do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności, wobec czego sąd orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r. wniosła J. N.. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie następujących przepisów: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. – poprzez brak rzetelnego przedstawienia stanu sprawy. Według skargi kasacyjnej sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego: - termin rozpoznania sprawy rozpoczął się w dniu 11.10.2019 r., a nie w dniu 10.09.2019 r. – tj. z datą wpływu do PINB decyzji organu II instancji; - miał na względzie maksymalny termin załatwienia sprawy w sytuacji, gdy sprawa nie była szczególnie skomplikowana; samowole budowlane to typowe sprawy załatwiane przez organy nadzoru budowlanego; powinna być ta sprawa załatwiona do 12.11.2019 r, a organ wydał decyzję w dniu [...].12.2019 r. - PINB był zobowiązany przeprowadzić drugą kontrolę; - skarżąca nie była informowana o terminach kontroli nieruchomości; - nie wskazał, że skarga została wniesiona w dniu 2.12.2019 r, a dopiero później doręczono skarżącej postanowienie organu odwoławczego z 28.11.2019 r. w którym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18.12.2019 r; - nie podzielił stanowiska organu wyższej instancji, że PINB dopuścił się bezczynności. Nadto, w ramach opisywanej podstawy skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwą ocenę działania organu administracji oraz art. 161 § 1 pkt 3 i art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi zamiast umorzenia postępowania i zasądzenia kosztów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie: 1. art. 35 § 3 i art. 37 § 6 pkt 2a k.p.a. – poprzez załatwienie sprawy w okresie dwukrotnie dłuższym niż należało. Wg skargi kasacyjnej sprawa nie była skomplikowana i niezasadnie przyjął sąd I instancji termin wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. (dwa miesiące); 2. art. 9 k.p.a. – poprzez brak poinformowania skarżącej o tym kiedy zostały zwrócone akta sprawy przez organ odwoławczy; 3. art. 37 § 4 k.p.a. – poprzez przekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia po upływie terminu wskazanego w tym przepisie (7 dni) Ponaglenie wpłynęło w dniu 7.11.2019 r. i zostało przesłane w dniu 15.11.2019 r. o godz. 17.16. Organ nie przekazał odpisów akt, lecz całe akta sprawy. Przekazując akta pozbawił się możliwości kontynuowania postępowania od 13.11.2019 r. do 2.12.2019 r. (tj. przez 19 dni). Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądała też zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, iż z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, skuteczność podważenia kwestionowanego tym środkiem orzeczenia sądowego uzależniona jest od poprawnej konstrukcji przyjętych podstaw kasacyjnych. W ocenianej skardze kasacyjnej powiązano zarzut naruszenia art. 35 § 3 i art. 37 § 6 pkt 2a k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 37 § 4 k.p.a. – z podstawą naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Taka konstrukcja tej podstawy jest oczywiście nieprawidłowa. Wskazane wyżej przepisy k.p.a. są bowiem przepisami proceduralnymi, określającymi terminy załatwiania spraw przez organy administracji publicznej w ramach prowadzonych postępowań oraz ustanawiającymi sposób zwalczania pasywności organu administracji w oparciu o służące stronie ponaglenie. Taki charakter wskazanych przepisów dawał podstawę wznoszącemu skargę kasacyjną do skonstruowania skutecznego zarzutu ich naruszenia ale w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, a nie prawa materialnego. Taka wadliwa konstrukcja podstawy skargi kasacyjnej wyklucza możliwość zajęcia przez NSA stanowiska w zgłoszonym (podnoszonym) zakresie. Z kolei – jako nietrafne – ocenić należało zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Brak bowiem podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. – poprzez nierzetelne przedstawienie stanu sprawy przez sąd I instancji. Pomijając nawet okoliczność, że skarga kasacyjna nie zawierała rozważań dotyczących wykazania przesłanki "istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy" (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) stwierdzić należy, że zgłoszone zarzuty stanowią wyłączenie polemikę z ustaleniami sądu I instancji, dotyczącymi momentu od którego liczyć należało ustawowy termin załatwienia sprawy oraz ustalenia właściwego (tj. dwumiesięcznego) terminu jej załatwienia. Należy bowiem podkreślić, że nie było wadliwe to stanowisko sądu I instancji z którego wynikało, iż termin załatwienia przedmiotowej sprawy rozpoczął się z dniem otrzymania przez PINB od organu odwoławczego akt tej sprawy, co miało miejsce w dniu 11.10.2019 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pozyskanie akt administracyjnych sprawy przez organ prowadzący postępowanie, jest nieodzowne dla prawidłowego jej załatwienia, w szczególności w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji jest zobowiązany do przeprowadzenia w sprawie dalszych czynności i dowodów po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Dysponowanie samą jedynie decyzją wydaną w sprawie przez organ odwoławczy, bez posiadania akt sprawy, nie jest wystarczające do rzetelnego i sprawnego prowadzenia postępowania. Stanowisko zatem skargi kasacyjnej, iż termin załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg z momentem otrzymania drogą elektroniczną odpisu decyzji wydanej przez organ odwoławczy – nie zasługuje na aprobatę, gdyż nie uwzględnia tego, że do ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji konieczne jest dysponowanie pełnym materiałem, uprzednio zebranym w postępowaniu. Tak samo, czyli jako nietrafny, ocenić też należało pogląd, że PINB związany był miesięcznym terminem załatwienia sprawy, wynikającym z faktu, iż samowole budowlane stanowią typowe, łatwe sprawy, rozstrzygane przez organy nadzoru budowlanego. Nie podzielając tego zapatrywania należy podkreślić, że sprawy w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, z uwagi na zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego (dowodowego) oraz nieodwracalność skutków płynących z wykonania wydanego orzeczenia, stanowią – co do zasady - sprawy o istotnym stopniu skomplikowania i w przeważającej większości przypadków celowe jest traktowanie tych spraw jako "szczególnie skomplikowanych" w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., co zarazem uzasadnia dłuższy termin załatwienia sprawy o takim przedmiocie. W realiach ocenianego przypadku należy zauważyć, że trafnie przyjął sąd I instancji, iż termin załatwienia spornej sprawy wynosił 2 miesiące od daty zwrotu akt organowi prowadzącemu postępowanie. Termin ten upływał więc w dniu 11.12.2019 r. Dostrzec nadto trzeba, że w toku postępowania PINB podejmował aktywne czynności, tj. przeprowadził dwie celowe kontrole przedmiotowej nieruchomości (w dniu 6.11.2019 oraz w dniu 3.12.2019 r.). Ustalenia dokonane podczas tych kontroli były podstawą załatwienia sprawy (wydania decyzji z dnia [...].12.2019 r. o umorzeniu prowadzonego postępowania). Stwierdzić przy tym należy, że w dacie wnoszenia skargi na bezczynność (2.12.2019 r.) nie upłynął jeszcze, wskazany wyżej termin załatwienia tej sprawy. Samo zaś jednodniowe spóźnienie PINB w wydaniu decyzji pozostało bez istotnego znaczenia dla oceny stanu bezczynności i uzasadniało stanowisko WSA w Poznaniu o oddaleniu skargi. Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.