II OSK 1768/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 82/24 w sprawie ze skargi I.M. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 2. oraz 4. i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 czerwca 2024 r., II SAB/Gl 82/24, w wyniku rozpoznania skargi I.M. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (UE), stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia akt administracyjnych (pkt 2.), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.), zasądzając równocześnie zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4.). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że I.M., obywatel Egiptu wnioskiem z 3 listopada 2022 r. wystąpił do Wojewody Śląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy pismem z 19 stycznia 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego, poprzedzoną złożonym 23 października 2023 r. ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie powinny znajdować zastosowanie art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., wstrzymujące bieg terminu na załatwianie sprawy we wnioskowanym zakresie. Uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach wskazał na definicję pojęcia bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, która jest uregulowana w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., przypominając, że jest nią stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że podziela pogląd pełnomocnika skarżącego, iż skoro jest on obywatelem Egiptu, to u.p.o.u. nie znajduje do niego zastosowania. Zauważył, że jedną z zasad wykładni prawa jest reguła clara non sunt interpretanda, co oznacza, iż jasne przepisy nie wymagają wykładni. Już z tytułu ustawy, jak przypomniał Sąd, wynikają jej ramy podmiotowe i przedmiotowe. Mianowicie określa ona zasady pomocy obywatelom Ukrainy (a nie w ogóle osobom przybywającym do Polski) i to takim, które przybywają lub pozostają na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (a nie w celach np. ekonomicznych lub w związku ze sprawami rodzinnymi). Szerzej zakres podmiotowy u.p.o.u. jest rozwinięty w jej art. 1 stanowiącym, że ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł 1 ust. 2 u.p.o.u. definiuje pojęcie obywatela Ukrainy, w jakim jest on użyty w ustawie, co nie pozwala go wiązać ze skarżącym, skoro jest on obywatelem Egiptu. Sąd I instancji stwierdził, że kwestie dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce, w tym pobytu rezydenta długoterminowego UE, określa ustawa z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c. W myśl art. 223 u.c. do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. Zgodnie z art. 210 ust. 1 u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Tym samym, wobec treści art. 223 u.c. termin wydania decyzji zezwalającej cudzoziemcowi na pobyt rezydenta długoterminowego UE reguluje zacytowany przepis szczególny (art. 35 § 4 k.p.a.). Przywołując treść art. 210 ust. 2 u.c., Sąd stwierdził, że w przepisie tym doszło do zupełnego odwrócenia zasad postępowania administracyjnego w stosunku do przyjętych w k.p.a. O ile bowiem zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej i z tym dniem rozpoczynają bieg terminy do załatwienia sprawy, o tyle w modelu przyjętym w u.c. termin do załatwienia sprawy zaczyna bieg od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 210 ust. 2 u.c., a termin kiedy one nastąpią zależy od organu, bo to on wyznacza cudzoziemcowi termin do osobistego wstawiennictwa w organie. Zdaniem Sądu, narusza to art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407), dalej: KPP, jak też stanowi naruszenie art. 47 zd. 1 i 2 KPP. Sąd zauważył, że art. 210 u.c. w przyjętym brzmieniu został wprowadzony przez art. 1 pkt 39 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91) i wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1681) wynika, że nowa regulacja miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami m. in. z dyrektywą 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1), dalej: dyrektywa 2011/98/UE. Zdaniem Sądu, z treści art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE wynika, że termin do wydania decyzji w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku (bo wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który już się rozpoczął) i wynosi on maksymalnie 4 miesiące. Może on ulec wydłużeniu tylko o czas, w jakim organ oczekiwał na dostarczenie przez zainteresowanego informacji lub dokumentów, co prowadzi do wniosku, że art. 210 ust. 2 u.c. został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak stwierdził Sąd, wynika, że organ przekroczył termin do załatwienia sprawy. Bezsporne bowiem jest, że wniosek skarżącego wpłynął do organu 3 listopada 2022 r., co oznacza, że zasadniczo powinien być on załatwiony 4 maja 2023 r. Termin ten mógłby być przedłużony o czas oczekiwania na uzyskanie stanowiska innych organów, których udział w procedurze wydania zezwolenia jest konieczny (art. 109 ust. 1 u.c.). Jak wynika z akt sprawy Wojewoda wystąpił w niniejszej sprawie do właściwych organów o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nawet pomimo przystąpienia do czynności zmierzających do załatwienia sprawy skarżącego, nadal nie została ona rozpoznana do dnia wniesienia skargi, co prowadzi do wniosku, że zarzut bezczynności jest uzasadniony. Sąd pokreślił, że nie zyskuje akceptacji bierna postawa organu przyjmowana przez kilka miesięcy oraz zaniechanie uczynienia zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że nie ma ona charakteru rażącego, o czym orzec należało na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zdaniem Sądu, niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jak również wymierzenia organowi grzywny. Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1., 2., i 4., zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 u.p.o.u. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że u.p.o.u. ma zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybywają lub pozostają na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącego; 2) art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność; 3) art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4, art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez uwzględnienie skargi, co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów u.p.o.u., podczas gdy skarga powinna być oddalona; 4) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. z art. 7 oraz art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a u.c. poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin określony w art. 112a u.c., co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a u.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że postępowanie administracyjne, biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy; 6) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że organ nie zwlekał celowo z podejmowaniem niezbędnych w sprawie czynności, brak działania nie wynikał ze złej woli organu, czy też chęci lekceważenia strony postępowania, a na stan braku działania organu wpłynęły okoliczności niezależne od niego, tj. stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedobory kadrowe, absencje chorobowe, konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, dodatkowe nowe zadania związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, jak też konieczność zgromadzenia materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości wraz z zasądzeniem od organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Śląskiego na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 u.p.o.u., co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Śląskiego wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE odpowiada stanowi bezczynności organu administracji publicznej w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zasadnicze wątpliwości budzi natomiast powód powołania przez Wojewodę Śląskiego w podstawie skargi kasacyjnej art. 149 § 1a p.p.s.a. i traktowanie tego przepisu w związku z dyspozycją art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako naruszonego, jeżeli sprzeciw organu budzi trafność uznawania przez Sąd I instancji bezczynności, której miał się dopuścić organ, jako kwalifikowanej (rażącej), pomimo że treść zaskarżonego wyroku (pkt 1. sentencji) na kierowanie się przez Sąd tego rodzaju kwalifikacją dostrzeżonej zwłoki w działaniu organu w oczywisty sposób nie wskazuje. Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku (s. 10-11) uniemożliwia przypisanie Sądowi wskazanego poglądu. Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., nieprawidłowo uznał, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatela Egiptu. Przypomnienia wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., II OSK 821/24; wyrok NSA z 24 października 2024 r., II OSK 1182/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r., II OSK 877/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 470/24; wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., II OSK 2151/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (por. G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami dotyczącymi pobytu, dostępu do rynku pracy, świadczeń społecznych, edukacji i opieki zdrowotnej, red. P. Drembkowski, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, Nb 6; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2). Powołane przepisy, jak trafnie przyjął skarżący kasacyjnie organ, posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną. Wbrew przyjmowanemu przez Sąd I instancji założeniu, ani tytułu ustawy (u.p.o.u.) i odnoszona do niego zasada clara non sunt interpretanda, ani kontekst systemowy nie powinny determinować znaczenia normatywnego przepisów art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Jakkolwiek ich dodanie do ustawy w drodze jej nowelizacji dokonanej 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. miało swoje źródło w masowym napływie obywateli Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, nie oznacza to jednakże, że cel ww. działań legislacyjnych wiązać należy z wolą uregulowania w omawianym aspekcie wyłącznie sytuacji prawnej tychże obywateli Ukrainy. Za przyjętym wnioskiem przemawia również wykładnia historyczna (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 639/23). Intencją projektodawcy, wyrażoną wprost podczas procesu legislacyjnego (zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r.) obejmującego projekt rządowy ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2147, Sejm IX kadencji) było odniesienie skutków stosowania analizowanej regulacji do wszystkich cudzoziemców. Zauważenia wymaga, że sporna regulacja ma charakter epizodyczny i jest zorientowana na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Przepisy te stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej. Ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale jedynie przez oznaczony czas wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia wystąpienia bezczynności lub przewlekłości oraz zastosowania z tego powodu wskazanych w p.p.s.a. środków ich zwalczania. W wyroku z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie jest "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia postępowań zainicjowanych wnioskami złożonymi przez cudzoziemców. Przepis art. 100d ust. 1 u.p.o.u. należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresie wskazanym w tym przepisie wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100d ust. 2 u.p.o.u., że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i podejmowanie w ich ramach rozstrzygnięć bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, a także zastrzeżeniom zgłaszanym przez skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną brak jest podstaw, by analizowane rozwiązanie mogło być postrzegane jako niezgodne z prawem UE, w szczególności miało uchybiać postanowieniom KPP. Odwołanie się przez Sąd I instancji do art. 41 KPP pomija, że ww. przepis nie jest adresowany do państw członkowskich, ale dotyczy instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii (por. wyrok TSUE z 26 marca 2020 r., C-496/18 i C-497/18, Hungeod i in., ECLI:EU:C:2020:240, pkt 63; wyrok TSUE z 9 marca 2017 r., C-141/15, Doux, EU:C:2017:188, pkt 60). Z kolei czynieniu w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie rozważać odnośnie do postanowień dyrektywy 2011/98/UE sprzeciwia się jej przedmiot. Skoro skarżący wystąpił w sprawie objętej rozpatrzoną przez Sąd skargą na bezczynność o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, to bezprzedmiotowe pozostają uwagi dotyczące relacji zachodzącej pomiędzy art. 5 ust. 2 i 4 ww. dyrektywy a art. 210 ust. 2 u.c., jeżeli tenże akt prawa UE dotyczy określenia procedury wydawania obywatelom państw trzecich jednego zezwolenia na pobyt w celu wykonywania przez nich pracy na terytorium państwa członkowskiego. Problematyka, która ma związek z treścią żądania cudzoziemca, jest kształtowana postanowieniami dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 16, str. 44 z późn. zm. (por. wyrok NSA z 12 listopada 2024 r., II OSK 2172/24). Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (3 listopada 2022 r.), skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącego, wynikający z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100c ust. 3 i 4, a także art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącego, prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Śląskiego wnioskowanej decyzji do dnia wniesienia przez cudzoziemca skargi, kwalifikować jako formy bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., niezależnie od tego, czy i na ile względy, do których nawiązał w skardze kasacyjnej organ, miały wpływ na zaistniałą w sprawie zwłokę. Następstwem powyższej wadliwości było nieoddalenie przez Sąd I instancji wniesionej przez cudzoziemca skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo zaistnienia w sprawie okoliczności, które podjęcie takiej decyzji procesowej uzasadniały. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1., 2. oraz 4. i w tym zakresie oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.