II OSK 1767/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 77/16 w sprawie ze skargi J. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w K. na rzecz J. I. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 77/16 w sprawie ze skargi J. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] października 2015 r. Nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy uprzednie własne postanowienie z dnia [...] października 2015 r., [...], w którym na podstawie art. 97 § 1 pkt.4 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zawieszono postępowanie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., [...] określającej dla [...] w K. S.A. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża T. w granicach gminy W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podnosił, że w ocenie Kolegium – które w postanowieniach z dnia [...] listopada 2015 r., [...] oraz z dnia [...] października 2015 r., [...] konsekwentnie powołuje się na wydany uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2012 r., II SA/Po 344/12 – zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika z relacji pomiędzy przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego a zakończeniem postępowania naruszeniowego 2008/4796 przez Komisję Europejską. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stanowisko Kolegium co do zaistnienia podstaw zawieszenia postępowania nieważnościowego prowadzonego wobec decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. jest nie do zaakceptowania. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Można w tym miejscu zasygnalizować, że regulacja ta przed 15 sierpnia 2015 r. brzmiała nieco inaczej (por.: art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2015 r., poz. 658 i poprzednie brzmienie art. 153 P.p.s.a.), co jednak nie zmienia faktu, iż jej zasadniczy wydźwięk (związanie organów i sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania) pozostał niezmieniony. Mając na uwadze powyższe, ustalając cel postępowania administracyjnego prowadzonego przez Kolegium należy przede wszystkim uwzględnić jaką ocenę prawną i wskazania skierowano do tegoż organu w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego II SA/Po 344/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 637/13. Po wnikliwej analizie obu tych orzeczeń należy stwierdzić, że w ani jednym zdaniu orzekające w sprawie Sądy administracyjne nie powiązały docelowego wyniku sprawy administracyjnej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. z jakimkolwiek rozstrzygnięciem, a tym bardziej ustaleniami Komisji Europejskiej. Wręcz przeciwnie, Sąd w wyroku II SA/Po 344/12 obowiązki Kolegium w zakresie postępowania wyjaśniającego, które ten organ powinien przedsięwziąć we własnym zakresie zostały jednoznacznie sprecyzowane. Jak już wskazano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, Sąd orzekający w sprawie II SA/Po 344/12 stwierdził, że "wobec zarzutu braku należytej oceny oddziaływania inwestycji na obszary Natura 2000, która zdaniem skarżących nie pozwalała wykluczyć naruszenia art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, w pierwszym rzędzie obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji było gruntowne rozpatrzenie postawionych zarzutów i wykazanie w oparciu o zebrany materiał, że negatywne oddziaływanie na obszary Natura 2000 nie występuje, a w przypadku jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przeprowadzenie stosownych dowodów uzupełniających ocenę inwestycji w kontekście jej oddziaływania na obszary Natura 2000 [...]. Dopiero takie ustalenia, które całkowicie wykluczają możliwość negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000, mogłyby być podstawą do podjęcia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, a więc aktu administracyjnego, który - wobec obowiązywania w dacie jej wydania art. 11 P.o.ś. - potwierdzałby zgodność decyzji z prawem ochrony środowiska, w tym europejskim, w dacie jej wydania". Odnosząc się do treści kontrolowanych decyzji Sąd w uzasadnieniu wyroku sprawy II SA/Po 344/12 zwrócił uwagę na uchybienia Kolegium i wskazał, że "ani w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. [...], ani w późniejszej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...],[...]Kolegium nawet słowem nie odniosło się do zasadniczego materiału, jaki powinien stanowić podstawę do określenia przedmiotu ochrony obszarów Natura 2000, którym są standardowe formularze danych dla obszaru Ostoja N. [...] oraz obszaru Jezioro G. [...]. Tymczasem oceny ryzyka negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia należy dokonywać przede wszystkim w świetle założeń ochrony danego terenu. Kolegium przede wszystkim nie przywołało i nie przeanalizowało zagrożeń określonych w standardowych formularzach danych, jakie zostały uznane za szczególnie niebezpieczne dla zachowania wartości przyrodniczych obszarów PLB040004 oraz PLH040007. Było to konieczne, tym bardziej, że bez gruntownej analizy sprawy - w świetle tych zagrożeń rodzić się mogą obawy czy realizacja i eksploatacja kopalni odkrywkowej "T." nie wpłynie negatywnie na obszary Natura 2000 (w tym miejscu trzeba chociażby zauważyć, że dla Ostoi N. PLB040004 podstawowe zagrożenia to "osuszanie terenu", "obniżenie poziomu wody i eutrofizacja jezior"; "zanieczyszczenie wód przez K. zakłady przemysłowe", "modyfikacja stosunków wodnych związana z funkcjonowaniem zbiornika J."; "zanikanie gospodarowania na łąkach otaczających jezioro")". Sąd stwierdził też, że "rozpoznanie wniosków J. I. i W. M. wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w którym Kolegium, odnosząc się do danych dotyczących obszarów PLH040007 i PLB040004 zawartych w standardowych formularzach danych, oceni i upewni się czy oddziaływanie odkrywki "T." objętej decyzją środowiskową z dnia [...] lipca 2007 r. może negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000". Zwrócił przy tym uwagę, że "w razie wystąpienia w tym względzie jakichkolwiek wątpliwości (co świadczyć będzie o naruszeniu dyrektywy siedliskowej w zakresie należytej oceny), organ - bacząc na zasadę lojalnej współpracy - obowiązany będzie podjąć wszelkie dopuszczalne środki dowodowe niezbędne do zapewnienia, że przedsięwzięcie zostanie należycie ocenione z punktu widzenia art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej [...]. Dopiero, gdy okaże się, że przedsięwzięcie nie może negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, organ uprawniony będzie do przesądzenia, że nie ziściła się przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 11 P.o.ś. (według brzmienia obwiązującego w dacie wydania decyzji)". Wreszcie w konkluzji uzasadnienia wyroku II SA/Po 344/12 wskazano, że uchylenie decyzji objętych skargą jest konieczne "w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i upewnienia się przez Kolegium, że inwestycja, dla której Wójt Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalił środowiskowej uwarunkowania nie oddziałuje negatywnie na obszary Natura 2000. Konieczność takiego upewnienia się wynika bowiem z wymogów dyrektywy siedliskowej sprecyzowanych przez Trybunał Sprawiedliwości". W świetle wyżej cytowanych i wiążących organ jak i sąd orzekający w niniejszej sprawie, wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 344/12 nie sposób uznać, że przyjęcie przez Komisję Europejską w postępowaniu 2008/4796 stanowiska względem Rzeczpospolitej Polskiej może być uznane za zagadnienie wstępne względem postępowania prowadzonego przez Kolegium w przedmiocie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazania wynikające z wyroku II SA/Po 344/12 są jednoznaczne. Nie wynika z nich w żadnym razie, aby Kolegium miało, ani nawet względnie chociażby mogło, uzależniać swą decyzję od postępowania prowadzonego przed Komisją Europejską. We wstępnej części uzasadnienia wyroku II SA/Po 344/12 Sąd wyraźnie wskazał, że "postępowanie Komisji Europejskiej pod numerem 2008/4796 jest oczywiście postępowaniem odrębnym, które nie ma bezpośredniego znaczenia dla bytu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Ma ono natomiast takie znaczenie, iż ze względu na zasadę lojalnej współpracy (UE) polskie organy powinny podjąć wszelkie możliwe działania, które pozwolą na uzyskanie całkowitej pewności co do skali i charakterystyki oddziaływania kopalni "T." na obszary chronione zanim rozstrzygną, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów ochrony środowiska w rozumieniu art. 11 P.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), a w konsekwencji, że nie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że w kontekście wiążących Kolegium wskazań zawartych w wyroku II SA/Po 344/12 nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ do czasu zakończenia postępowania 2008/4796 przez Komisję Europejską. Ten ostatni organ unijny prowadzi postępowanie względem Rzeczpospolitej Polskiej ze względu na stwierdzone wstępnie naruszenia przejawiające się w braku zapewnienia należytej oceny środowiskowej odkrywki "T." i jej wpływu na obszary Natura 2000. Z kolei Kolegium – którego działanie jest z tej perspektywy emanacją działania Państwa Polskiego – prawidłowo wyjaśniając sprawę i weryfikując w postępowaniu nieważnościowym decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. może przyczynić się właśnie do konwalidowania naruszeń, które Komisja Europejska zarzuca Polsce. Jak bowiem wynika z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości (zostało to szeroko wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 344/12) wobec zarzutu braku należytej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (w tym na obszary Natura 2000) obowiązkiem Państwa członkowskiego doprowadzić do zapewnienia, że przedsięwzięcie zostanie należycie zweryfikowane (także z punktu widzenia art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej) . Reasumując nie ma podstaw do zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 97 §1 pkt.4 kpa, ponieważ organ ten nie może oczekiwać na żadne rozstrzygnięcie przez inny organ, ale uzupełniając postępowanie w sposób i kierunku wskazanym w wyroku sądu w sprawie II SA/Po 344/12 i II OSK 637/13 wydać merytoryczne rozstrzygnięcie . Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1396 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie. [...] S.A. w K. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez wadliwą jego interpretację: 1. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a) art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że Organ administracji naruszył art. 97 par. 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o ustanowieniu Unii Europejskiej, b) art. 153 p.p.s.a., przez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, że nie występuje konieczność wykorzystania dowodów powstałych w postępowaniu prowadzonym przez Komisję Europejską, II. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię: a) art. 4 ust. 3 Traktatu o ustanowieniu Unii Europejskiej poprzez uznanie, że brak zawieszenia postępowanie nie doprowadzi do kolizji pomiędzy działaniami organów Państwa Polskiego, a działaniami Komisji Europejskiej. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 4 ust. 3 Traktatu o ustanowieniu Unii Europejskiej nie jest zasadny. Według art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest ustalenie czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa wyliczonego enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie czy w sprawie doszło do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa należy do właściwego organu administracji publicznej. Ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa obejmuje ustalenie, czy konsekwencje prawne przewidziane w normie prawa materialnego zostały zastosowane do stanu faktycznego zapisanego w tej normie. Organ administracji publicznej właściwy do stwierdzenia nieważności w razie gdy powstaje uzasadniona wątpliwość co do stanu faktycznego sprawy obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodne z przepisami art. 7, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Należy to do wyłącznej właściwości tego organu. W sprawie to właśnie ustalenie stanu faktycznego, który odpowiada normom prawa materialnego jest niezbędne do stwierdzenia czy doszło do naruszenia przepisów prawa uzasadniających zastosowanie sankcji nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża T. w granicach gminy W. Kwestia ustaleń wynikających z uzasadnienia opinii Komisji Europejskiej nie stanowi zagadnienia wstępnego, a jedynie można wskazać, że jest spójna ze stanowiskiem Sądu co do konieczności pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy dla wyprowadzenia konsekwencji z przepisów prawa dla ustalenia środowiskowych uwarunowań zgody na realizację przedsięwzięcia na wydobywanie węgla brunatnego. Ustalenie stanu faktycznego, który jest elementem postępowania w sprawie nie stanowi zagadnienia wstępnego. Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 3 Traktatu o ustanowieniu Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi “Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2014 r. sygn. akt II OSK 637/13 przeprowadził szczegółową analizę przepisów prawa unijnego: art. 288 w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Pomimo, że sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku dotyczy kwestii procesowej, a nie ponownego rozpoznania sprawy nieważności decyzji Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża T. w granicach gminy W. to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanym wyroku jest wiążące. Należy też wskazać na wykładnię bezpośrednio dotyczącą zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku wskazał, “że wśród podstaw zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego nie wymienia się wyniku postępowania prowadzenia przez organy Unii Europejskiej. Zasada pomocniczości nie wykluczać ma również możliwości dokonania odmiennych ustaleń przez organy Unii Europejskiej oraz polskie organy administracyjne i sądy w tej samej sprawie, istotne przy tym, aby w takich sytuacjach w systemie prawa krajowego były środki pozwalające na wyeliminowanie takich rozbieżności". Nie jest też tym samym zasadny zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez naruszenie oceny prawnej obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Takiej oceny w wyroku nie sformułował Naczelny Sąd Administracyjny jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.