II OSK 1766/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 539/22 w sprawie ze skargi L. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 11 września 2020 r. nr 1392/20 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 539/22, oddalił skargę L. W. (skarżąca) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 11 września 2020 r., nr 1392/20, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższym postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) z 14 lipca 2020 r., nr IOT/138/2020, wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek L. W. w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o "uchylenie w całości wyroku Sądu I Instancji oraz rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi", ewentualnie o "uchylenie w całości wyroku Sądu I Instancji i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie", oraz o "zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów udzielonej pomocy prawnej, gdyż nie zostały opłacone ani w całości, ani w części". Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. "174 pkt 1 i 2" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie: 1) przepisów "prawa materialnego", tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem: "podania wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej", co oznacza, że podanie skarżącej wniesione w postaci elektronicznej na adres doręczeń elektronicznych powinno zostać rozpatrzone i zainicjować postępowanie administracyjne. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności "zaskarżonej decyzji" oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania naruszonych zostało wiele fundamentalnych zasad kierujących postępowaniem administracyjnym, m.in.: zasada prawdy obiektywnej czy zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez zaniechanie wnikliwego i całościowego zbadania stanu faktycznego sprawy w kontekście czy skarżąca mogła wnieść skutecznie podanie za pomocą poczty elektronicznej i czy działanie organu w przedmiotowej sprawie spełniło zadość zasadzie dbałości o słuszny interes strony i zasadzie pogłębiania obywateli mimo braku pouczenia strony o prawidłowym sposobie wniesienia podania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa, do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć stanowiska i rozstrzygnięcia Sądu I instancji zawartego w kwestionowanym orzeczeniu. Poza sporem jest, że pismo w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. zostało przesłane do PINB drogą elektroniczną w dniu 6 lipca 2020 r. (wpływ do organu 7 lipca 2020 r. - data na prezentacie). Pismo to nie zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, ani za pomocą potwierdzonego profilu zaufanego e-PUAP. Zostało przesłane zwykłą wiadomością e-mail. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Wskazać należy, że wiadomość e-mail nie opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniona w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonego postanowienia), nie jest środkiem komunikacji elektronicznej (dokumentem elektronicznym) w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. Nie można utożsamiać adresu e-mail organu administracji publicznej z elektroniczną skrzynką podawczą (zob. wyroki NSA: z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1224/21; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 203/17). Niewadliwie zatem uznano, że wniesienie przez skarżącą pisma za pomocą poczty elektronicznej (zwykły e-meil) nie powodowało "zainicjowania" postępowania przed PINB, stąd też wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. było niewłaściwe. Uprawniało to organ odwoławczy do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Nie doszło wobec tego do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 63 § 1 k.p.a. (ten ostatnio przywołany przepis wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie nie jest przepisem prawa materialnego, lecz procesowego). W tym miejscu należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że organ administracji publicznej powinien pouczyć wnioskodawczynię o prawidłowym sposobie wniesienia podania, powinien wytłumaczyć zasadność swoich twierdzeń w sposób logiczny i zrozumiały oraz wskazać dalsze kroki działania w sprawie, wytyczne do dalszego postępowania. Jednakże nie sformułował w tym zakresie zarzutów z art. 9, art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Nie może odnieść zamierzonego skutku przywołanie tych okoliczności w ramach zarzutu z punktu 2 opisanego wyżej środka zaskarżenia. W złożonej skardze kasacyjnej nie podniesiono także zarzutów odnoszących się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. - ani nie zredagowano innych zarzutów opartych na konkretnych przepisach prawa, których organ nie zastosował, a powinien był zastosować, a co przemawiałoby za innym spojrzeniem na sprawę. Jak wyżej podkreślono, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów prawa. Kwestie związane z interesem prawnym skarżącej przemawiające za jej udziałem w postępowaniu administracyjnym w ramach nadzoru budowlanego z oczywistych względów (procesowy charakter zaskarżonego postanowienia) nie mogły być wzięte pod uwagę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.