II OSK 1765/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, o rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/WA 1239/16 w sprawie ze skargi B. D. i P. D. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1239/16 uwzględnił skargę B. D. i P. D. (dalej skarżący) na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków i stwierdził niezgodność z prawem ww. zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych m.st. Warszawy, w załączniku do tego zarządzenia - pod nr [...] - budynku położonego przy ul. [...] na działce nr ew. [...] z obr. [...] oraz zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wydane zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy w jego zaskarżonej części było niezgodne z dyspozycją zawartą w art. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej: uozoz). Wyjaśniono, że ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków (co jednoznacznie wynika z jej nazwy). Natomiast organ wskazując jako podstawę orzeczenia m.in. art. 22 ust. 5 uozoz nie wziął pod uwagę definicji zabytku, ujętej w art. 3 pkt 1 uozoz. Za posiadające cechy naruszenia prawa Sąd uznał ujęcie w ewidencji obiektu, który nie został w żaden sposób zakwalifikowany jako zabytek. Wskazano, że oprócz rozbudowanego w odpowiedzi organu na skargę opisu walorów przedmiotowego budynku, w sprawie brak jest jakichkolwiek profesjonalnych ocen zabytkowego charakteru budynku. 2. Organ wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu następujących przepisów postępowania: a) art. 147 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej Ppsa) w zw. z art. 94 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej usg) poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem ww. zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych m.st. Warszawy, w załączniku do tego zarządzenia ww. budynku położonego przy ul. [...] w oparciu o błędne i dowolne uznanie, że organ dopuścił się naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 5 tiret 3 uozoz i przyjęcie oceny, że organ wskazując jako podstawę orzeczenia m.in. art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków nie wziął pod uwagę definicji zabytku ujętej w art. 3 pkt 1 uozoz, a także na skutek błędnej oceny, że akta zgromadzone w sprawie nie pozwalają na uznanie, iż przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia Prezydent m.st. Warszawy w jakikolwiek sposób porozumiał się z MWKZ co do ujęcia przedmiotowego budynku w GEZ; b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności przez brak uzasadnienia dla przyjęcia, że zaskarżony akt władczo wkracza w zespół uprawnień właściciela zabytku ujętego w gminnej ewidencji zabytków, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy i spowodowały niezasadne stwierdzenie niezgodności z prawem odpowiedniej części zaskarżonego aktu. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. 3. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na toczące się w Trybunale Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. P 12/18 zainicjowane pytaniem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z 20 listopada 2018 r., zawiesił postępowanie kasacyjne. 4. Postanowieniem z 26 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w oparciu o art. 128 § 1 pkt 4 Ppsa z uwagi na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 11 maja 2023 r. sygn. P 12/18 rozstrzygnął zadane pytanie prawne, tym samym ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie niniejszego postępowania. 5. Organ na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, załączając opinię prawną [...] H. I.. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 6.2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 6.3. Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedmiotem skargi jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa. Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest jednak aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (postanowienia NSA z 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w uozoz, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy tym należy zaznaczyć, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 Ppsa przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest to jednak wada skutkująca koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Skutek jaki wywołuje bezskuteczność czynności (art. 146 Ppsa) jest bowiem tożsamy ze stwierdzeniem wydania zarządzenia z naruszeniem prawa (art. 147 Ppsa). 6.4. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną miał na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. 6.5. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć co podkreśla organ odwołując się do opinii prawnej – ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023). 6.6. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji, co w niniejszej sprawie przesądza o bezskuteczności zaskarżonej czynności. Zatem uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji było co do zasady prawidłowe. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego musi skutkować stwierdzeniem, że Prezydent m. st. Warszawy dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział skarżących. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciel ww. budynku (użytkownik wieczysty gruntu) nie mógł kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Przy tym w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, samo przesądzenie istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiło przedmiotu oceny Sądu. 6.7. W świetle powyższego nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Treść uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na niekonstytucyjność zakresową art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, nie miała bowiem wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. 6.8. Skoro z podanych powyżej powodów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 i art. 206 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.