II OSK 1760/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 19/21 w sprawie ze skarg M. P. i J. P. oraz M. L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 26 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/21, oddalił skargi M. P. i J. P. oraz M. L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 października 2020 r., którym na skutek zażalenia skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 28 sierpnia 2020 r. o wstrzymaniu M. P. i J. P., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Prawa budowlanego, robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, znajdującym się na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., uchylono to postanowienie i na tej samej podstawie prawnej, tym samym skarżącym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy tym samym budynku i nałożono na nich, bliżej sprecyzowany w zaskarżonym postanowieniu, obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący M. P. i J. P., zaskarżając go w całości i przytaczając następujące podstawy kasacyjne. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem naruszył powołane przepisy postępowania administracyjnego i w konsekwencji tego nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, "tj. uznał, że Inwestorzy prowadzali roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób przekraczający zakres robót zabezpieczających, podczas gdy wszystkie roboty budowlane, które wystąpiły po uchyleniu decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 20 września 2020 r. przez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2553/18, miały charakter prac zabezpieczających i w rezultacie MWINB błędnie zastosował art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 - 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie Zaskarżonego postanowienia MWINB". Po drugie, zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego "poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych może odbywać się wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy na mocy nowelizacji PB dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca poprzez usunięcie z art. 28 ust. 1 PB słowa usankcjonował uprawnienie do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych choćby na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wniosku, że Inwestorzy prowadzili roboty niezgodnie z prawem (bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę), a tym samym, że WMINB wydając zaskarżone postanowienie trafnie zastosował w niniejszej sprawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 - 3 PB". Po trzecie, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. "poprzez wadliwe przyjęcie, że ekspertyza przedstawiona przez Uczestnika postępowania ad 3 ma walor dowodowy w niniejszym postępowaniu, podczas gdy dotyczy ona rzekomej niezgodności pozwolenia na budowę z prawem, a więc w ogóle nie dotyka kwestii istotnych dla postępowania naprawczego, a co za tym idzie powinna zostać pominięta". We wnioskach skargi kasacyjnej skierowanych do Sądu drugiej instancji wniesiono na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w zakresie w jakim oddalono nim skargę skarżących kasacyjnie i w tym zakresie rozpoznanie skargi skarżących kasacyjnie poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w zakresie w jakim oddalono nim skargę skarżących kasacyjnie i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca M. L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 9 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej M. L. radca prawny M. B. wniosła o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 10 kwietnia 2024 r. z uwagi na swoją nagłą chorobę uniemożliwiającą udział w rozprawie. Twierdziła też, że z uwagi na prowadzenie sprawy skarżącej od maja 2020 r., jej wielowątkowość, czas trwania, stopień skomplikowania i krótki czas od chwili zachorowania (8 kwietnia 2024 r.) ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego byłoby utrudnione i nie leżałoby w interesie skarżącej, której zależy na osobistej reprezentacji. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Pierwszorzędne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Sprowadza się ona do tezy, że w wyniku nowelizacji art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynikającej z ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443) zgodne z prawem było wykonywanie robót budowlanych na podstawie każdej nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznaczałoby to, że wykonywane przez skarżących kasacyjnie roboty budowlane po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/18, decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 września 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z 11 kwietnia 2018 r. o udzieleniu skarżącym kasacyjnie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, byłyby zgodne z prawem, co z kolei powodowałoby, że uznanie ich w zaskarżonym postanowieniu za prowadzone z naruszeniem przepisów prawa byłoby niezasadne. W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie rozumienia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego po jego zmianie ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw jest trafne. Zasadnie Sąd pierwszej instancji powołał się na orzecznictwo NSA, w tym na wyrok z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 151/18, w którym przyjęto, iż uchylenie w powołanym przepisie słowa "ostatecznej" ma jedynie to znaczenie, że także do decyzji o pozwoleniu na budowę będzie miał zastosowanie art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), przewidujący zasadę, według której decyzja, która jest nieostateczna nie może być wykonywana, chyba że zachodzą wyjątki określone w §§ 3 i 4 powołanego przepisu. Argumentacja przedstawiona w powołanym wyroku jest przekonująca, gdyż odnosi się do historycznego rozumienia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, gdy stanowiono w nim, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz celu nowelizacji w kontekście tego historycznego rozumienia przepisu wyrażonego w projekcie nowelizacji. Tym samym NSA nie podziela odmiennych poglądów orzecznictwa i doktryny prawa przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zauważyć przy tym należy, że przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo to jedynie wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych (jedyny powołany wyrok NSA pochodzi z 2005 r. i już z tego powodu nie może być argumentem rozstrzygającym zagadnienie powstałe w 2015 r.), przy czym – co istotne – jeden z nich został uchylony przez NSA (wyrok WSA w Lublinie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 126/19, uchylony wyrokiem NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2784/19), a w odniesieniu do innego NSA uznał, że wyrażone w nich stanowisko prawne jest niezasadne, lecz mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. Tak było w przypadku wyroku WSA w Rzeszowie z 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 695/17, którego dotyczył powołany wyżej wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 151/18. Kolejne z powołanych orzeczeń nie ma żadnego związku z występującym w sprawie zagadnieniem prawnym (wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 301/18). Z kolei, jeżeli chodzi o stanowiska doktryny powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to zauważyć należy, że pominięto odmienne poglądy, w tym te, na które powołano się w wyroku NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 151/18. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest niezasadna, gdyż opiera się na fałszywej przesłance. Przytaczając tę podstawę kasacyjną zakłada się, że po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszczalne jest prowadzenie robót zabezpieczających. Jednakże to założenie nie jest oparte na żadnej podstawie prawnej. W skardze kasacyjnej nie wskazuje się żadnego przepisu prawa, który pozwalałby na prowadzenie po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę robót zabezpieczających. W szczególności takiej podstawy nie zawiera art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w którym uregulowano sytuację polegającą na uchyleniu pozwolenia na budowę. Wyjaśnianie zatem, czy prowadzone roboty budowlane miały charakter zabezpieczający było zbędne. Rozróżnienie na roboty zabezpieczające i inne roboty budowlane nie miało bowiem istotnego prawnego znaczenia. Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. zauważyć należy, że nie wskazano w niej w jaki sposób fakt uwzględnienia powołanej ekspertyzy przez organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji wpłynął na wynik sprawy, która sprowadza się do wstrzymania wykonywania robót budowlanych. Jest to o tyle istotne, że podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) może być uznana za zasadną jedynie wówczas, gdy uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna. W tym stanie rzeczy, wobec niezasadności przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżącej M. L. o odroczenie rozprawy, gdyż uznał, że w świetle art. 109 p.p.s.a. brak było ku temu podstaw. Zgodnie z powołanym przepisem rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. W związku z tym nie każda choroba pełnomocnika strony powoduje konieczność odroczenia rozprawy, lecz tylko taka, która jest przeszkodą nie do przezwyciężenia. W przypadku pełnomocnika będącego radcą prawnym sposobem na przezwyciężenie tego rodzaju przeszkody w osobistym stawieniu się na rozprawie jest udzielenie dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu lub adwokatowi. Zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA oraz Sądu Najwyższego w odniesieniu do art. 214 k.p.c., który jest odpowiednikiem art. 109 p.p.s.a., gdyż stanowi o odroczeniu rozprawy z powodu nieobecności strony wywołanej nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, przyjmuje się, że nieobecność pełnomocnika strony na rozprawie z powodu choroby jest powodem odroczenia rozprawy tylko wówczas, gdy jest to przeszkoda, której nie można przezwyciężyć, zaś sposobem jej przezwyciężenia jest udzielenie substytucji (wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2680/16, wyrok NSA z 27 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 237/06, wyrok NSA z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1723/11, wyrok SN z 29 listopada 2006 r., sygn. akt II PK 73/06, wyrok SN z 19 września 2002 r., sygn. akt I PKN 400/01, wyrok SN z 30 listopada 2004 r., sygn. akt IV CK 304/04 i wyrok SN z 6 października 1995 r., sygn. akt I CRN 150/95). Zatem, tym bardziej nie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca obecność pełnomocnika na rozprawie, której nie można przezwyciężyć, gdy strona jest już reprezentowana przez więcej niż jednego pełnomocnika, a przeszkoda dotyczy jednego z nich. W związku z tym wskazać należy, że z akt sądowych (karta 210) wynika, że skarżąca M. L. 21 marca 2024 r. udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu A. Z., który zgłosił się do sprawy składając 2 kwietnia 2024 r. pismo z tej samej daty wraz z pełnomocnictwem (karta 209) i co do którego nie podniesiono żadnych okoliczności uniemożliwiających stawiennictwo na rozprawie. Dodać należy, że z akt sądowych (informacja doszyta do okładki akt VII SA/Wa 20/21) wynika, iż radca prawny A. Z. 2 kwietnia 2024 r. przeglądał w czytelni akt sądowych akta sprawy, a więc mógł dowiedzieć się o terminie rozprawy wyznaczonej już w tym czasie zarządzeniem z 26 stycznia 2024 r. Dodatkowo też zauważyć należy, że w art. 76 § 3 p.p.s.a. stanowi się, iż jeżeli jest kilku pełnomocników jednej strony, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich. Oznacza to, że doręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy jednemu z pełnomocników jest skuteczne w stosunku do pozostałych. W końcu wskazać należy, że z art. 53 ust. 1 pkt 1 Kodeksu etyki radcy prawnego wynika obowiązek poinformowania przez przystępującego do sprawy pełnomocnika dotychczasowego pełnomocnika strony o podjęciu się świadczenia pomocy prawnej. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że bez istotnego znaczenia są zawarte w piśmie z 9 kwietnia 2024 r. pełnomocnika skarżącej M. L. radcy prawnego M. B. twierdzenia, według których nie jest możliwe i zgodne z interesem reprezentowanej strony postępowania udzielenie pełnomocnictwa substytucyjnego.