II OSK 176/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.G. i K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 99/22 w sprawie ze skargi H.G. i K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 18 listopada 2021 r. nr KO.4116.45.2021 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 99/22, oddalił skargę H.G. i K.G. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 18 listopada 2021 r. nr KO.4116.45.2021 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z 30 września 2021 r. nr RKP.6725.2.4.2020 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym C., nr ew. [...], o powierzchni 2,4751 ha. Sąd Wojewódzki uznał, że organy administracji prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, w tym operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z.D. z 15 września 2021 r. Sąd stwierdził, że operat szacunkowy nie zawiera błędów logicznych ani matematycznych, jest spójny i kompletny. Podkreślono, że ocena operatu szacunkowego przez organy i sąd jest ograniczona do jego zgodności z przepisami, kompletności i logiczności oraz, że nie może wkraczać w zakres wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy. Argument skarżących, że nieruchomość nie wzrosła na wartości, a także zarzuty dotyczące wyboru nieruchomości do porównań i nieuwzględnienia rzeczywistej ceny sprzedaży, zostały uznane za nieuzasadnione, ponieważ opłata planistyczna jest ustalana w oparciu o rynkową wartość nieruchomości, a nie jej cenę sprzedaży. Podstawą ustalenia opłaty był wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (uchwała Rady Gminy Ł. z [...] listopada 2015 r. nr [...]), który wszedł w życie [...] stycznia 2016 r. Skarżący zbył nieruchomość aktem notarialnym z [...] lutego 2016 r., a zatem przed upływem pięciu lat od wejścia w życie planu miejscowego. Przed uchwaleniem nowego planu, nieruchomość była gruntem rolnym. Z nowym planem nieruchomość zyskała częściowo przeznaczenie pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny (symbol 3.17.P), a częściowo pod drogę publiczną (symbol 3.16 KD-D). 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie i nieuwzględnienie indywidualnych cech i charakterystyki nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym C., oznaczonej nr ew. [...] o pow. 2,4751 ha oraz nieprzeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia wartości nieruchomości, co w konsekwencji spowodowało utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, b) art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania i przyjęcie rażąco wysokiej (nieodpowiadającej realiom rynkowym) wartości nieruchomości na moment po wejściu w życie aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; c) art. 7 Kpa i art. 8 § 1 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony trzykrotnie przez tego samego biegłego działającego na zlecenie władzy publicznej, a w związku z tym w oparciu o nieobiektywny operat szacunkowy; d) art. 7 i art. 77 Kpa w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej rozporządzenie) polegające na niezasadnej akceptacji przez organ II instancji przyjętego w operacie szacunkowym sposobu wyceny nieruchomości, podczas gdy nieruchomości przyjęte do porównań nie spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. e) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej upzp) poprzez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej przez organ, pomimo iż w rzeczywistości nie doszło do zmiany ceny przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu plany, co wynika z ceny, za którą została ona sprzedana; f) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 150, art. 154, art. 156, art. 174-176 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię i niedokonanie przez organ I i II instancji oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w którym zastosowano złą metodę wyceny, a sporządzający ją rzeczoznawca pominął okoliczność co do rzeczywistej ceny sprzedaży nieruchomości. 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, wbrew cenie, za którą została sprzedana przedmiotowa działka, że wartość rynkowa działki przed uchwaleniem planu wynosiła 365 620 zł, a po jego uchwaleniu 534 290 zł, co dało a różnica wartości stanowiąca podstawę naliczenia opłaty planistycznej wynosiła 168 670 zł. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 3.3. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny działań organów administracji w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, w szczególności kluczowego dla sprawy dowodu z operatu szacunkowego s porządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z.D. z 15 września 2021 r. Operat ten stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 Kpa) i jakkolwiek podlega ocenie na zasadach ogólnych (art. 80 Kpa), to zakres tej oceny jest ograniczony. Organy, jak i sąd, nie dysponując wiadomościami specjalnymi, nie mogą wkraczać w merytoryczne ustalenia rzeczoznawcy, takie jak dobór metody wyceny, analiza rynku czy selekcja nieruchomości do porównań. Kontrola operatu szacunkowego ogranicza się do jego aspektów formalnych, logicznych oraz zgodności z przepisami prawa (por. wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1419/23). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie jednoznacznie określił, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu, gdy była ona gruntem rolnym, oszacował metodą porównywania parami, analizując rynek nieruchomości rolnych z terenu gminy Ł. i sąsiedniej gminy N. (k. 6 operatu). Natomiast wartość po uchwaleniu planu, gdy nieruchomość uzyskała przeznaczenie pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny, oszacował metodą korygowania ceny średniej, opierając się na transakcjach działkami budowlanymi o relatywnie dużych powierzchniach (k. 6 i 7 operatu). Taki wybór metod i podejść mieści się w zakresie wiadomości specjalnych biegłego, a organ prawidłowo uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania tych merytorycznych rozstrzygnięć. Również zarzuty skarżących co do wyboru konkretnych nieruchomości do porównań (k. 8 operatu) stanowiły niedopuszczalną próbę polemiki z wiedzą specjalistyczną, co trafnie ocenił Sąd I instancji. Operat był kompletny, zawierał wszystkie elementy wymagane przepisami, w tym podstawę formalną (postanowienie Wójta), analizę rynku lokalnego oraz szczegółowe obliczenia prowadzące do ustalenia końcowych wartości (k. 3-10 operatu), co przesądzało o jego przydatności jako dowodu w sprawie. 3.4. Chybiony jest zarzut nieuwzględnienia rzeczywistej ceny sprzedaży nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 4 upzp opłata planistyczna jest ustalana z tytułu obiektywnego "wzrostu wartości nieruchomości", a nie w oparciu o subiektywną cenę transakcyjną, która może zależeć od wielu czynników pozarynkowych. Biegły ustalił wartość rynkową po zmianie planu na 534.290 zł (k. 10 operatu). Rozbieżność między tą kwotą a ceną uzyskaną przez skarżących nie podważa prawidłowości operatu, lecz jedynie pokazuje, że strony umowy sprzedaży ustaliły cenę na innym poziomie, do czego miały prawo. Podstawą wymiaru opłaty jest jednak obiektywny wzrost wartości, a nie korzyść rzeczywiście uzyskana przez zbywcę. 3.5. Nie zasługuje na uwzględnienie argument, jakoby sporządzenie opinii przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu po raz trzeci miało świadczyć o jego stronniczości. Fakt, że biegły wykonuje opinię na zlecenie organu administracji, nie może sam w sobie stanowić argumentu przemawiającego za jego nieobiektywnością. Działanie na zlecenie podmiotu publicznego nie jest tożsame z działaniem w jego interesie, a rzeczoznawca majątkowy, jako osoba zaufania publicznego, jest zobowiązany do zachowania bezstronności i rzetelności. Domniemania stronniczości nie można wyprowadzać wyłącznie z faktu powierzenia czynności przez organ. 3.6. Błędnie skonstruowano zarzut "błędu w ustaleniach faktycznych". W postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzut taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej w oderwaniu od naruszenia konkretnych przepisów postępowania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym ustalonym w zaskarżonym wyroku i nie dokonuje własnych ustaleń. Skarżący, stawiając taki zarzut, w istocie kwestionuje ocenę dowodów dokonaną przez organy i zaaprobowaną przez Sąd Wojewódzki, co – jak wyżej wskazano – w kontekście dowodu z operatu szacunkowego, jest niedopuszczalne. 3.7. Końcowo należy odnieść się do wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z nowego operatu szacunkowego na etapie postępowania sądowego. Zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa sąd może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów. Opinia biegłego (operat szacunkowy) nie jest dokumentem w rozumieniu tego przepisu. Jest to dowód wymagający wiadomości specjalnych, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do jego przeprowadzania. Właściwą drogą do merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego, jeśli strona ma co do niego zastrzeżenia, jest tryb przewidziany w art. 157 ugn, tj. zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, z czego skarżący w niniejszej sprawie nie skorzystali. 3.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, ponieważ zgodność z prawem opinii biegłego, stanowiącej kluczowy dowód w sprawie, nie została skutecznie podważona. 3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.