II OSK 1756/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2559/24 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak: DOR.7110.253.2024.PKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2559/24, w wyniku rozpoznania skargi R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak: DOR.7110.253.2024.PKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z 11 czerwca 2024 r., znak: IN.I.7721.12.8.2024.AŻ, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola nr 244/23 z 24 lipca 2023 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z wbudowanymi garażami wraz z wiz energetyczną n/n i instalacją zamkniętą obiegu wody deszczowej przy ul. [...], położonej na działce numer [...] obręb [...] w O.. Jednocześnie GINB umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. sp. z o.o. w O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2024 r., poz. 725 ze zm.), dalej "p.b." poprzez błędną interpretację i nieuzasadnione przyjęcie, że właściciel działki drogowej (nr [...]), na której ustanowiona jest służebność drogi koniecznej jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (pozwolenie budowlane), mimo że ww. działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej (w tym obiektu budowlanego). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organu II instancji. Podkreślono, że działka skarżącego oznaczona nr [...] (dawniej nr [...]) obręb [...]., objęta jest uchwałą Rady Miasta Opola nr XIV/243/15 z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Bierkowice Zachód. Przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 8 KDW - tereny drogi wewnętrznej, na których dopuszczono jedynie obiekty i sieci uzbrojenia infrastruktury technicznej. Mając na uwadze przeznaczenie określone dla ww. działki wskazano, że to zapisy planu wprowadzają dla właściciela ograniczenia w zakresie jej zabudowy, nie zaś sporna inwestycja budowlana. Podsumowując, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 p.b. z tego względu, iż nie ogranicza jej zabudowy, a tym samym skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. W ocenie skarżącej kasacyjnie ustawodawca przewidział, że każda działka przeznaczona pod zabudowę musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej – w formie dostępu bezpośredniego, przez drogę wewnętrzną lub przez służebność gruntową – nie przewidział natomiast legitymacji czynnej dla właścicieli czy zarządców dróg w powyższym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za wadliwe stanowisko GINB, że realizacja spornej inwestycji nie kształtuje sfery uprawnień i obowiązków skarżącego, gdyż te wynikają z przeznaczenia należącej do niego działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi wewnętrznej ([...]). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślano, że przy określeniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego zarówno w trybie zwykłym jak i w trybie nadzwyczajnym, którym jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, decydujące znaczenie ma przepis art. 28 ust. 2 p.b. (wyrok NSA z 18.01.2022 r., II OSK 470/19, LEX nr 3361155). Podmioty określone w art. 28 ust. 2 p.b. w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji, nawet jeżeli jest to oddziaływanie dopuszczalne według norm prawa (wyrok NSA z 20.07.2021 r., II OSK 3112/20, LEX nr 3210826). Dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (wyroki NSA z 1.07.2022r., II OSK 1911/19, LEX nr 3365107; z 23.03.2022r., II OSK 975/21, LEX nr 3330283). Stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę są właściciele sąsiednich nieruchomości, o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na te nieruchomości, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestycyjną (wyrok NSA z 21.06.2022r., II OSK 751/19, LEX nr 3396120). Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (wyrok NSA z 15.12.2021r., II OSK 34/19, LEX nr 3316702). Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał także, iż źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być wynikające z art. 140 k.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jej nieruchomość (np. wyrok NSA z 29.08.2022r., II OSK 2701/19, LEX nr 3399755). NSA podkreślał, że sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi (wyrok NSA z 15.03.2022r., II OSK 811/21, LEX nr 3349490). W pełni podzielając powyższe wywody zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że stanowisko organu, iż R.K. nie przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy i w przepisach prawa. Podkreślenia wymaga, że skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Planowana inwestycja realizowana jest na działkach nr [...] i nr [...] i ma możliwość połączenia z drogą publiczną gminną poprzez ww. działkę skarżącego, na zasadzie służebności gruntowej. Służebność ta polega na prawie przejazdu i przechodu oraz przeprowadzania mediów przez działkę obciążoną, celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej na rzecz każdoczesnych właściciel działek nr [...] i [...], na których zaplanowano budowę budynku. Wobec powyższego należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że służebność ta ogranicza prawa właścicielskie skarżącego wpływając na dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa ze służebności. Wobec treści decyzji Prezydenta Miasta Opola z 24 lipca 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego z wbudowanymi garażami prawo własności działki, przez którą ustanowiono dojazd i przeprowadzenie mediów do cudzej nieruchomości, doznaje w istocie ingerencji skutkującej koniecznością przyjęcia interesu prawnego właściciela tej działki w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Oznacza to, że nieruchomość R.K., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Winien on mieć zatem możliwość sprawdzenia, czy inwestycja ta nie narusza granic ustanowionego wcześniej obciążenia. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie wskazując, że ograniczenia w zakresie zabudowy działki skarżącego wynikają z jej przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mają związku ze sporną inwestycją. Nie ulega bowiem wątpliwości, że służebność gruntowa obciąża prawa właścicielskie skarżącego. Skoro połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną możliwe jest jedynie w związku z ustanowioną na działce skarżącego służebnością gruntową, to oczywistym jest, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Inwestycja może mieć wpływ na obowiązki skarżącego wynikające ze stosunku służebności, organ zaś nie rozważył jakie ma to znaczenie dla określenia interesu prawnego skarżącego. Nie są zatem uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. Wykładnia powyższych przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest w pełni prawidłowa, a przeprowadzona przez WSA ocena zaskarżonej decyzji jest trafna. Skarga kasacyjna w tych okolicznościach nie mogła zostać uwzględniona. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.