II OSK 175/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 349/22 w sprawie ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 marca 2022 r., nr SKO.4150.66.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 349/22, oddalił skargę Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 1 marca 2022 r., nr SKO.4150.66.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 31 stycznia 2022 r., nr DPRG-UA-VII.117.2022, ustalającą na rzecz M. S.A. z siedzibą w B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji przy [...] w Ł., na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Bydgoszczy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji, w której doszło do naruszenia zasady ochrony ładu przestrzennego z uwagi na fakt, że planowana zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji, w której organ I instancji dokonał niedokładnej analizy planowanej inwestycji i brak wszechstronnych wyjaśnień w kontekście tych przepisów, które to normy zobowiązują organ do oceny inwestycji pod kątem nieprzewidzianych wprost w rozporządzeniu wykonawczym oraz wyznaczenia dla niej dodatkowych warunków zabudowy, co skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego bez przeprowadzenia rzetelnej i wszechstronnej analizy charakteru urbanistycznego całego obszaru – w konsekwencji naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; niedokonanie rzetelnej analizy m.in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz koniecznych lub dopuszczalnych zmian w ukształtowaniu terenu z uwzględnieniem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy obu instancji chronionego prawem interesu odwołującego oraz nieuwzględnienie w sposób należyty interesu prawnego odwołującego oraz interesu publicznego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo przeprowadzenia analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez nienależytą ocenę potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuchylenie spornej decyzji pomimo faktu, że decyzja została wydana pomimo istotnych braków formalnych wniosku, które nie zostały uzupełnione w roku (powinno być "w toku" – przyp. NSA) postępowania; a w konsekwencji oddalenie skargi. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji, w której organ administracji nie dokonał wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy niezgodnie ze stanem faktycznym; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo niedoręczenia skarżącemu kasacyjnie załączników do decyzji organu I instancji, co stanowiło naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz w sposób istotny ograniczyło i utrudniło skarżącemu kasacyjnie dochodzenie swoich praw. Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że wszystkie z nich są obciążone wadami konstrukcyjnymi. Otóż, jak wskazano powyżej, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wbrew dyspozycji wynikającej z tego przepisu w podniesionych zarzutach naruszenia prawa materialnego zabrakło wskazania, czy naruszenie przepisów wymienionych w tychże zarzutach wynikało z błędnej ich wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania. Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego wymogu w tym zakresie, a trzeba pamiętać, że przedstawienie podstaw kasacyjnych, w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Równocześnie należy zaznaczyć, że w przypadku gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ich do konkretyzowania, czy też korygowania. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku. Niezależnie od wskazanych zastrzeżeń, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zarzut I. 1.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. (zarzut I. 2.) i merytorycznie związane z nimi zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 rozporządzenia MI (zarzut I. 4.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (zarzut II. 1). Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, w aktach sprawy znajdują się, obok części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy, również: część graficzna, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia MI (k. 222) oraz część tekstowa i graficzna (z wyznaczoną granicą obszaru analizowanego) analizy urbanistyczno-architektonicznej, będące załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia MI (k. 185-200). Za trafną należało uznać dokonaną przez Sąd I instancji ocenę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Dopuszczalne odejście od zasad wyznaczania linii zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia MI), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 ust. 2 rozporządzenia MI), szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2 rozporządzenia MI) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia MI), wynika z charakteru i różnorodności parametrów i wskaźników zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym i zostało uzasadnione w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Ponadto skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ("teren ma dostęp do drogi publicznej"), błędnie przyjmuje, że dostęp ten powinien istnieć w dacie orzekania w postaci zjazdu istniejącego lub prawnie zagwarantowanego. Otóż zgodnie ze stanowiskiem wypracowanym w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej, aprobowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy rozumieć jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, a zatem pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być faktycznie wykorzystywana w takim celu (zob. m.in. wyrok NSA z 23.11.2022 r., II OSK 358/20, LEX nr 344751; A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61; I. Zachariasz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 61). Zatem przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji (por. wyrok NSA z 29.01.2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280 oraz wyrok NSA z 23.11.2022 r., II OSK 358/20, LEX nr 3447510). Skoro więc działka inwestycyjna ma potencjalnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ istnieje możliwość zrealizowania zjazdu, to ma ona w ten sposób formalnie zagwarantowany dostęp do tej drogi nawet jeżeli faktycznie zjazd ten jeszcze nie został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami. (por. wyrok NSA z 7.09.2023 r., II OSK 778/22, LEX nr 3610008 oraz wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 14/20). Ponadto należy zaznaczyć, że dostęp nieruchomości do drogi publicznej został potwierdzony w piśmie Zarządu Dróg i Transportu znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej (k. 82). Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., to jest że nie została wypełniona przesłanka istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu dla planowanego zamierzenia budowlanego. Wypełnienie tej przesłanki potwierdzają oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii (k. 12), ciepła (k. 61), a także przyłączenia do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz rozbudowy wewnętrznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej (k. 78). Powyższe wskazuje również na nietrafność podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Należy też zaznaczyć, że skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. nie wyjaśnił w czym miałby się przejawiać brak spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Odnosząc się zaś do warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi) należy wyjaśnić, że przywoływany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "r.w.t.") nie mógł być uznany w niniejszej sprawie za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wprawdzie zarówno przepisy u.p.z.p. jak i przepisy r.w.t. normują przebieg procesu inwestycyjno-budowlanego, to jednak przeznaczanie terenów pod zabudowę na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami u.p.z.p. stanowi fazę tego procesu poprzedzającą realizację planowanej inwestycji budowlanej, do której dochodzi na terenie do tego przewidzianym między innymi za sprawą decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast wymogi wynikające § 325 r.w.t. aktualizują się na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie sposób też zgodzić się z zarzutem oznaczonym symbolem I.3., to jest zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych." Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że ewentualne jego naruszenie w niniejszej sprawie, z perspektywy statusu prawnego skarżącego kasacyjnie, mogło dotyczyć art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano by zaskarżona decyzja pozbawiała przysługującej mu ochrony interesu prawnego. Należy przy tym zaznaczyć, że skarżący kasacyjnie został uznany za stronę w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy i korzystał z przysługujących mu uprawnień procesowych. Poza tym wydana decyzja nie wprowadza ograniczeń w zakresie dotychczasowego korzystania przez skarżącego kasacyjnie z nieruchomości pozostającej w jego zarządzie. Trzeba też wyjaśnić, że prawo do ochrony interesu prawnego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego (czego skarżący kasacyjnie nie uczynił), który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. (por. wyroki NSA z: 9.11.2017 r., II OSK 332/16, LEX nr 2406180; 23.02.2018 r., II OSK 1892/17, LEX nr 2464250 oraz 6.04.2023 r., II OSK 1137/20, LEX nr 3585817). Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez nienależytą ocenę potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa okazał się nieskuteczny (zarzut I.5.). W tym względzie wypada zaznaczyć, że zawarta, jak to ujęto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, "w chwili złożenia niniejszej skargi", umowa pomiędzy Rzeczpospolitą Polską i Sanami Zjednoczonymi Ameryki, nie mogła rzutować na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, dokonywanej przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego dniu jej wydania. Trzeba też podkreślić, że z postanowienia nr 12 Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z 12 listopada 2021 r., znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, wynika że na terenie nieruchomości wykorzystywanej przez skarżącego kasacyjnie, nie występują stałe lub czasowe ograniczenia w zagospodarowaniu lub korzystaniu z przyległych terenów, a co za tym idzie, nie występują potrzeby obronności w ustaleniu stref ochronnych (k. 132). Nie mógł też zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo niedoręczenia skarżącemu kasacyjnie załączników do decyzji organu I instancji. Otóż jak już to wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wspomniane załączniki zostały przesłane odwołującemu 8 lutego 2022 r., a więc przed złożeniem odwołania, co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy (k. 236). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.