II OSK 1743/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2269/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2021 r. znak: DOA.7110.19.2021.JNO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2269/21, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej: Wspólnoty, skarżące) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 2 września 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 19 lipca 2019 r. nr 271/2019, zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w W. (inwestor) pozwolenia na budowę obejmującego rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, wjazdem i instalacją gazową, na działkach nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Wspólnoty, a Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 6 listopada 2018 r. nr 563/OPON/2019 stwierdził uchybienie do wniesienia odwołania. Wobec powyższego w dniu 26 listopada 2019 r. Wspólnoty wniosły kolejne odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 9 stycznia 2020 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W wyniku rozpoznania wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 601/20 ją oddalił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3074/20 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. Wspólnoty złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 lipca 2019 r. nr 217/2019 powołując się na przesłankę z art. 157 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej: k.p.a. Skarżące wskazały na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) dalej: p.b. tj. sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niezgodność projektowanej inwestycji z § 19 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] przyjętego przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą z dnia [...] r. nr [...] (dalej: m.p.z.p.). Wspólnoty podniosły, że działka inwestycyjna przy ul. [...] położona jest na terenie obszaru mieszkaniowego, oznaczonego w m.p.z.p. symbolem [...]. Zgodnie z § 19 m.p.z.p. został opracowany katalog możliwych działań i ingerencji na nieruchomościach, które nie są objęte ochroną konserwatorską (budynek i działka łącznie), ale są położone w strefach KZ1 i Z2. Na terenie strefy Z2 nowo projektowana zabudowa jest jedynie dopuszczalna na działkach dotychczas niezabudowanych przy spełnieniu określonych warunków szczegółowych z działu II - niedopuszczalna jest zatem zabudowa nowo projektowana na terenie działki dotychczas zabudowanej, tj. na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] znajdującej się na obszarze strefy Z2. Nieruchomość przy ul. [...] spełnia przesłankę nieruchomości dotychczas zabudowanej, bowiem znajduje się na niej dom jednorodzinny. Dalej skarżące podniosły, iż w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy § 14 pkt 8 m.p.z.p., gdyż inwestycja na nieruchomości nie należy do kategorii wymiany zabudowy wskazanej w § 19 ust. 2 m.p.z.p., zaplanowana zabudowa na dz. ew. [...] jest zabudową nowo projektowaną. W ocenie Wspólnot błędne jest stanowisko, iż jedyne ograniczenia w zakresie zabudowy działki nr ew. [...] są określone w § 106 Dziale II przedmiotowego m.p.z.p. Zdaniem skarżących zastosowanie wprost uregulowań szczegółowych (Dział II) do nieruchomości w obszarze, dla którego obowiązuje m.p.z.p. ma miejsce jedynie do obszarów znajdujących się poza strefami objętymi ochroną konserwatorską KZ-1 i ograniczonych przekształceń zabudowy Z2. Ponadto skarżące wskazały na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zakresie sprawdzenia zgodności projektowanej zabudowy z zapisami § 14 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., poprzez wydanie pozwolenia na budowę i uznania, że planowana inwestycja nie zmienia istniejącego układu przestrzenno-ulicznego i przyrodniczego, gdzie z załączonej do projektu budowlanego inwentaryzacji zieleni wynika, że inwestycja zakłada wycięcie ok. 85 % zieleni na nieruchomości. Wspólnoty zarzuciły także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. tj. sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno- budowlanymi, gdyż obecne usytuowanie na dz. nr ew. [...] nowo projektowanego budynku zostało przez inwestora określone w minimalnej odległości wynikającej z przepisów art. 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 2019, poz. 1065) dalej: r.w.t., tj. w odległości 4,04 m od sąsiadującego budynku posadowionego na działce ew. nr [...], gdzie ściana budynku na dz. nr ew. [...] posiada otwory okienne, które wykluczając ustalenia dla niej właściwych parametrów odporności ogniowej. Wspólnoty wskazały, że brak jest także spełnienia wymogów wynikających z przepisów ochrony przeciwpożarowej w zakresie odporności ogniowej konstrukcji dachu budynku sąsiadującego. Pismem z dnia 14 stycznia Wojewoda Mazowiecki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z ww. wniosku, a decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r., nr 948/OPON/2020 powołując się na art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b organ I instancji wyjaśnił, że budowę budynku wielorodzinnego poprzedzać ma zgodnie z projektem, rozbiórka istniejącego budynku jednorodzinnego. W jej wyniku działka będzie działką niezabudowaną, na której, pod warunkiem zgodności z przepisami szczegółowymi planu dla danego obszaru, lokalizacja nowej zabudowy jest jak najbardziej dopuszczalna. W zakresie zarzutu naruszenia § 14 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. poprzez istotną zmianę układu przestrzenno-ulicznego i przyrodniczego w związku z zaplanowaną wycinką drzew, organ wskazał, iż kwestia ta została poddana ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który decyzją z dnia 21 lutego 2019 r. zezwolił na realizację przedmiotowego zamierzenia. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu niezgodności inwestycji z przepisami r.w.t. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że projekt budowlany został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych bez zastrzeżeń. Organ za wystarczające uznał oświadczenie inwestora o doprowadzeniu ściany sąsiedniego budynku do zgodności z obowiązującymi standardami, w porozumieniu z właścicielem działki ew. nr [...]. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniosły Wspólnoty. GINB decyzją z dnia 2 września 2021 r. znak: DOA.7110.19.2021.JNO utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis § 14 m.p.z.p. dotyczy wyłącznie terenu oznaczonego symbolem Z2, na którym znajduje się nieruchomość inwestycyjna, natomiast przepis § 19 m.p.z.p. odnosi się do terenu oznaczonego symbolem Z2, jak i terenu oznaczonego na planie symbolem KZ1. Obiekt na działce nr ewid. [...] nie został wymieniony w wykazie obiektów będących w ewidencji właściwych służb ochrony zabytków (§ 17 ust. 1 m.p.z.p.), ani też w wykazie obiektów objętych ochroną prawną dóbr kultury będących w rejestrze Służb Ochrony Zabytków (§ 16 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p.). Ma to o tyle istotne znaczenie, że przepis § 14 ust. 8 oraz przepis § 19 ust. 2 m.p.z.p. dopuszczają "wymianę obiektów" nie będących w ewidencji i rejestrze, o których mowa powyżej. Przepis § 19 ust. 1 m.p.z.p. nie ma zastosowania w analizowanej sprawie, gdyż dotyczy ściśle określonych rodzajów robót budowlanych, do których nie zalicza się sporna inwestycja polegająca na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]. W ocenie GINB zastosowanie w sprawie ma przepis § 14 oraz § 19 ust. 2 m.p.z.p., które posługują się pojęciami "wymiana obiektów" i "wymiana zabudowy", a wskazana inwestycja polegająca na rozbiórce budynku na działce nr ew. 22 i budowie na tej działce nowego budynku, może być uznana za "wymianę zabudowy" w rozumieniu ww. przepisów m.p.z.p. Organ II instancji zauważył, że wprawdzie w § 106 pkt 5 m.p.z.p. wskazano, że "plan dopuszcza wymianę zabudowy na działce przy ul. [...] - dz. nr [...] i nr [...] obręb [...]", to jednak powyższy zapis nie jest równoznaczny z zakazem wymiany zabudowy na nieruchomościach położonych na terenie Z2, w tym na nieruchomości inwestycyjnej. Gdyby uznać, że w całym kwartale [...] jedynie na ww. działce (położonej na terenie KZ1) dopuszczalna jest wymiana zabudowy, to przepis § 14 ust. 8 m.p.z.p. dopuszczający wymianę zabudowy na terenie Z2 w ogóle nie miałby zastosowania. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów r.w.t. GINB przyjął ustalenia poczynione przez Wojewodę Mazowieckiego dotyczące deklaracji inwestora w zakresie doprowadzenia ściany budynku sąsiedniego oraz dachu budynku na dz. nr ew. [...] do zgodności z przepisami przeciwpożarowymi. Ponadto rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej bez uwag. W zakresie zarzutu planowanej wycinki organ II instancji wyjaśnił, że drzewa przewidziane do wycinki są w większości drzewami "zamierającymi", zaś organy administracji architektoniczno – budowlanej nie są uprawnione do oceny stanu drzewostanu znajdującego się na działce budowlanej, ani też zasadności jego wycinki. Wspólnoty wniosły skargę na decyzję GINB wnosząc o jej uchylenie jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg. norm przewidzianych prawem. Rozstrzygnięciu zarzuciły naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż zezwolenie Inwestorowi na zabudowę nowoprojektowaną nie narusza prawa w sposób rażący, oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta jest wadliwa w sposób istotny wobec ujawnionych naruszeń rażących prawa przez Prezydenta m.st. Warszawy przy wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę i organ odwoławczy winien uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. W niniejszej sprawie Wspólnoty wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy wskazując na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sad wojewódzki wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa. Następnie wskazał, że w pełni podziela stanowisko GINB zawarte w zaskarżonej decyzji odnoszące się do bezzasadności zarzutów naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., w zakresie sprawdzenia zgodności projektowanej zabudowy z zapisami § 14 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. poprzez wydanie pozwolenia i uznania, że planowana inwestycja nie zmienia istniejącego układu przestrzenno-ulicznego i przyrodniczego oraz art 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami r.w.t. Sąd I instancji podniósł, iż przedsięwzięcie inwestycyjne zostało przewidziane na działce nr ew. 22, położonej w kwartale oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem 59 1KZ-Z2-M oraz w strefie ograniczonych przekształceń zagospodarowania oznaczonej symbolem Z2. Zgodnie z § 106 pkt 1 m.p.z.p. dla ww. kwartału przeznaczenie podstawowe to mieszkalnictwo, a przeznaczenie uzupełniające to usługi nieuciążliwe. Następnie Sąd przytoczył treść § 14 ust. 8, § 19 ust. 1 oraz § 19 ust. 2 m.p.z.p. podkreślając, że ww. przepisy mają nader skomplikowany i niejasny charakter, a ich wzajemne relacje wymagają wykładni. W ocenie Sądu wojewódzkiego bardziej przekonywująca jest wykładnia GINB, iż inwestycja polegająca na rozbiórce budynku istniejącego na działce nr ewid. 22 i budowie na tej działce nowego budynku, może być uznana za "wymianę obiektów" w rozumieniu § 14 ust. 8 oraz rozumieniu przepisu § 19 ust. 2 m.p.z.p. Niemniej sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu wymaga złożonego procesu wykładni, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro ww. przepisy m.p.z.p. budzą wątpliwości interpretacyjne, to już z tej przyczyny nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i w zw. z § 19 ust. 1 m.p.z.p. polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu, polegającym na odmowie uchylenia decyzji GINB, pomimo tego, że decyzja GINB narusza prawo materialne w sposób wpływający na wynik sprawy, a mianowicie uznanie, że decyzja GINB prawidłowo stwierdzała brak kwalifikowanego naruszenia prawa przez decyzję pozwolenie na budowę, gdy w rzeczywistości decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana wbrew oczywistym zakazom wynikającym z zapisów § 19 ust. 1 m.p.z.p., co powinno było skutkować tym, że w wyroku WSA - decyzja GINB powinna była zostać uchylona. Mając powyższe na względzie, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego Wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Uczestnik postępowania Aneo lnvestment Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma poinformował m.in. o przekształceniu spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 19 ust. 1 m.p.z.p. Z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por.m.in. wyroki NSA z dnia: 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717, 19 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1227/06, LEX nr 377389; 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1179/12, LEX nr 1454857 oraz z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Stąd też wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2683/21, LEX nr 3588410). Oznacza to, że wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, o rażącym naruszeniu prawa nie przesądza przyjęcie jednej z możliwych interpretacji postanowień planu miejscowego. Mając na względzie przywołane wyżej przesłanki uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, należało przyjąć, że skarżący kasacyjnie nie wykazali by do wydania decyzji z dnia 19 lipca 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej pozwolenia na budowę, doszło z oczywistym naruszeniem przepisów prawa stosowanych w ich bezpośrednim rozumieniu, którego skutki ekonomiczne lub gospodarcze przemawiałyby za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie postanowienia planu w zakresie możliwości zabudowy spornej działki nie są jednolite i możliwa jest różna ich interpretacja. Jedną z nich prezentują skarżący kasacyjnie dowodząc, że nie jest możliwa zabudowa na działce, która była wcześniej zabudowana, ale jednocześnie twierdzą, że interpretacja postanowień planu przyjęta przez organ oraz Sąd I instancji jest wadliwa. Należy zauważyć, że odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, gdyż taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis, a w tym przypadku postanowienia planu miejscowego, mogą być różnie rozumiane, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Skoro przepisy, które niewątpliwie mają zastosowanie również do spornej działki tj. § 14 ust. 8 oraz § 19 ust. 2 m.p.z.p. dopuszczają wymianę obiektów niebędących w rejestrze lub ewidencji służb ochrony zabytków, a do takich co nie jest sporne zalicza się obiekt istniejący na działce nr [...], zaś przepis § 106 m.p.z.p. dopuszcza zabudowę mieszkaniową, to nie można przyjąć, że rozbiórka istniejącego budynku i budowa budynku wielorodzinnego, które można uznać za wymianę zabudowy, stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z powołanymi w zarzucie przepisami m.p.z.p. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a.